南京市政府关于批转市民政局《南京市城市低收入住房困难家庭收入认定办法（试行）》的通知
江苏省南京市人民政府
宁政发（2008）166号
南京市政府关于批转市民政局《南京市城市低收入住房困难家庭收入认定办法（试行）》的通知
各区县人民政府，市府各委办局，市各直属单位：
市政府同意市民政局拟定的《南京市城市低收入住房困难家庭收入认定办法（试行）》，现转发给你们，请认真遵照执行。
二○○八年九月十六日
南京市城市低收入住房困难家庭收入认定办法（试行）
（市民政局 2008年9月）
第一章 总 则
第一条 为切实规范城市低收入住房困难家庭收入认定工作，推动城市低收入家庭住房保障工作顺利进行，根据国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）和市政府《关于解决城市低收入家庭住房困难的实施意见》（宁政发〔2007〕302号）、《关于印发〈南京市廉租住房保障实施细则〉和〈南京市经济适用住房管理实施细则〉的通知》（宁政发〔2008〕116号）等文件精神，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本市城市户籍的低收入住房困难家庭申请住房保障时的收入认定工作。
第三条 城市低收入住房困难家庭收入认定工作实行各级政府负责制。
市民政部门是城市低收入住房困难家庭收入认定工作的行政主管部门。
区民政部门负责辖区内城市低收入住房困难家庭收入认定的具体审批和管理工作。
街道办事处负责辖区内城市低收入住房困难家庭收入认定的受理、审核和档案管理等工作。
社区居委会受街道办事处的委托，承担有关调查、评议、公示、日常管理和服务等工作。
第四条 市民政部门成立城市低收入住房困难家庭收入认定管理服务中心，承担城市低收入住房困难家庭收入认定的日常管理服务工作：
（一）负责城市低收入住房困难家庭收入认定工作的组织和实施；
（二）负责城市低收入住房困难家庭收入认定工作的政策培训和指导督查；
（三）负责区民政部门提请鉴定的家庭收入信息比对，以及城市低收入住房困难家庭收入认定复核工作。
各级房产、发改、建设、财政、劳动、统计、公安、工商、税务、公积金、证券、银行等部门应当根据各自职责，协助做好低收入住房困难家庭收入认定的相关工作。
第二章 认定标准
第五条 城市低收入住房困难家庭收入认定标准按照市政府公布的标准执行。
第六条 城市低收入住房困难家庭收入认定标准应根据经济社会发展实际，适时调整。一般情况下，城市低收入住房困难家庭收入认定标准，由市政府每年向社会公布一次。
第三章 认定条件
第七条 本办法所称城市低收入住房困难家庭，是指经民政部门认定收入、房产部门认定住房状况均符合市政府规定条件的城市居民家庭。
第八条 本办法所称城市低收入住房困难家庭成员是指具有法定赡养、抚养和扶养关系，共同生活的成员，包括正在外地读书的未婚子女。
第九条 本办法所指城市低收入住房困难家庭收入，是指以上共同生活的家庭成员在调查期内所拥有的全部可支配收入。可支配收入指：扣除缴纳的个人所得税及个人缴纳的社会保险支出后的工薪收入、经营性净收入、财产性收入和转移性收入等收入。主要包括：
（一）工薪收入：主要包括工资、津贴、补贴以及兼职、兼业收入和从事各项劳动服务所得的报酬。
（二）经营性净收入：指个体、私营业主等在工商登记机关依法登记取得营业执照，合法经营取得的收入扣除从事生产和非生产经营费用支出、缴纳税款等，可直接用于生产性、非生产性建设投资、生活消费和积蓄的收入。
（三）财产性收入：
1、投资收入，包括银行存款利息收入、有价证券股息红利收入、保险收益和其他投资收益。
2、出租房屋等资产收入，家庭拥有的产权房屋、车辆、土地等资产出租产生的收入。
3、知识产权收入，自己创作、发明或者参与创作、发明，并归个人所有的著作权、专利权、专有技术等带来的收入。专利人将专利权让给他人或许可他人在一定的时间和范围内使用其专利所得的个人收入和非专利技术所有者将非专利技术有偿地提供、转让他人所取得的个人收入。
4、其他财产性收入，指除上述之外的财产产生的收入。
（四）转移性收入：主要包括离退休金、失业保险金、遗属补助费、赔偿收入、因劳动合同终止（包括解除）所获得的经济补偿金（生活补助费、一次性安置费）、赡养费、抚养费、扶养费、提取住房公积金、接受馈赠收入、继承收入以及经认定应计入的其他收入。
（五）出售财产收入：主要包括出售住房收入、因建设征地农转非等原因领取一次性经济补偿金和安置补助费、拆迁安置房屋货币补偿收入和出售其他物品收入。
（六）借贷收入：主要包括储蓄存款、收回借出款、收回储蓄性保险本金、有价证券、收回投资本金、其他借贷收入等。
（七）经认定应计入家庭收入的其他收入。
第四章 家庭收入的计算
第十条 对工薪收入的调查评估按照以下规定执行：
对在职职工收入的核定，由职工所在单位劳资部门出具职工收入情况证明，并经单位盖章认定。
对连续6个月以上未领到或未足额领到工资的在职职工，且今后不可能予以补发的，经单位所在地劳动保障部门认定并出具证明后，可以按实际收入计算家庭收入。
对兼职性收入等其他劳动收入，由个人诚信申报，区、街道根据所从事的社会劳动情况调查评估确定。
第十一条 对经营性净收入，由个体经营、私营企业者诚信申报，区、街道调查评估确定。
第十二条 对财产性收入的调查评估按照以下规定执行：
（一）利息收入、股息红利收入、保险收益和其他投资收益，由申请人提供相关凭证确定。
（二）知识产权收入、出租房屋等资产的收入，按照租赁等合同核定收入，合同价款明显低于市场价格的，由区、街道调查评估确定。
第十三条 对转移性收入的调查评估按照以下规定执行：
（一）离退休金：凭本人离退休金领取存折予以认定。
（二）失业人员失业保险金：凭本人《失业证》予以认定。
（三）遗属补助费：凭单位开具的遗属补助费证明等予以认定。
（四）赔偿收入：凭人民法院调解书、判决书等证明文件予以认定。
（五）经济补偿金（安置费）：凭用人单位解除（终止）劳动合同证明文件以及发放证明资料等予以认定。
（六）被赡养人、被抚养人及被扶养人与赡养义务人、抚养义务人及扶养义务人不在一起共同生活的，赡养费、抚养费及扶养费的计算方法：
具有赡养、抚养及扶养关系的家庭成员不在一起共同生活的，义务人给付的赡养费、抚养费及扶养费低于具有法律效力的协议书、调解书、判决书等法律文书确定的数额，按照法律文书确定的数额计算；义务人实际给付的赡养费、抚养费及扶养费高于法律文书确定的数额，按照实际给付计算。
没有上述法律文书，义务人家庭月人均收入低于市政府公布的低收入住房困难家庭收入认定标准，可以不计算赡养费、抚养费及扶养费。义务人家庭月人均收入高于市政府公布的低收入住房困难家庭收入认定标准，应将其收入高出部分的50%收入，平均分摊到每名被赡养人、被抚养人及被扶养人，作为义务人应给付的赡养费、抚养费及扶养费计入被赡养人、被抚养人及被扶养人的家庭收入。义务人实际给付的赡养费、抚养费及扶养费高于应给付数额的，按实际给付计算。
（七）提取住房公积金：凭银行或公积金管理部门出具的凭证予以认定。
（八）接受馈赠收入：由受馈人诚信申报，区、街道进行调查评估认定。
（九）继承收入：继承房产不列入收入，除此外的其他继承收入由申请人诚信申报，区、街道调查评估确定。
第十四条 对出售财产收入的调查评估按照以下规定执行：
（一）对出售财产收入的调查期限不受年限限制；
（二）一个家庭出售多项财产的收入，应合并计算。其支出项目不能重复扣减，并由申请家庭进行支出举证，不能举证的视同没有支出，其收入剩余部分应进行分摊。
第十五条 对借贷收入由申请人家庭成员诚信申报，区、街道调查评估确定。
第十六条 家庭成员拥有的资产，包括实物资产和货币资产，由申请人家庭成员诚信申报，区、街道调查评估确定。调查评估期及分摊按照出售财产性收入规定执行。
第十七条 以下项目不计入家庭收入：
（一）优抚对象按规定享受的抚恤金、补助金、立功荣誉金和护理费；
（二）城市义务兵家庭优待金；
（三）各级人民政府给予的奖励金、市级以上劳动模范退休后享受的荣誉津贴；
（四）因公（工）负伤职工的护理费，死亡职工的丧葬费；
（五）独生子女父母奖励金，计划生育家庭所获其他政府奖励扶助资金；
（六）按规定由个人缴纳的住房公积金和各项社会保险统筹费；
（七）政府和社会给予贫困在校生的救助金、生活补贴和在校学生获得的奖学金、助学贷款等；
（八）人身伤害赔偿中除生活费以外的部分；
（九）政府和社会给予的临时性生活救助金；
（十）经认定不计入家庭收入的其他收入。
第五章 认定程序
第十八条 申请住房保障的低收入家庭收入认定，按照下列程序办理：
（一）由户主本人（特殊情况可以书面委托代理人）向户籍所在地的街道办事处提出申请。申请时必须同时提供以下材料：书面申请，房产证、公房租赁证等家庭住房状况证明，户口簿原件，身份类证件及复印件，收入类证明，婚姻状况类证明，以及需要提供的其他材料。经办人员审核材料齐全后，申请人填写《南京市城市低收入住房困难家庭收入认定申请审批表》，并签署《诚信承诺书》。
（二）街道办事处受理申请后，应当在社区居委会的配合下，通过入户调查、信息查证、邻里访问以及信函索证等方式，就申请人家庭收入和家庭经济状况是否符合城市低收入住房困难家庭住房保障收入认定标准进行核查初审，并将初审通过的申请家庭基本情况在其户籍所在地（或实际居住地）张榜公示5天。公示结束后，群众无异议或在群众提出疑义后经核查仍然予以通过的，由街道办事处在《南京市城市低收入住房困难家庭收入认定申请审批表》上出具初审意见，并连同其他材料一并报区民政部门。对不符合城市低收入住房困难家庭住房保障收入认定标准的，应当书面通知申请人，并说明原因。
申请人居住地与户籍地分离的，户籍地所在街道办事处可以委托实际居住地所在街道办事处进行核查，实际居住地所在街道办事处应在10天内出具书面调查报告。
（三）区民政部门对街道办事处上报的家庭材料进行复核审定。对拟审定的低收入住房困难家庭，应当在其居住地公示5天，对审核无异议的家庭，在《南京市城市低收入住房困难家庭收入认定申请审批表》上签署收入认定意见，集中转交区住房保障部门。对复核后存在疑问的家庭，区民政部门可以单独或在有关部门、街道的配合下进行再次调查取证，必要时提请市低收入家庭资格认定管理服务中心对有关信息进行比对认定。对仍不符合条件的，应当由原受理街道书面通知申请人，并说明原因。申请人对审核结果有异议的，可以向上一级民政部门提出申诉，也可以直接向本级人民政府提出行政复议。
第十九条 街道办事处和社区居委会可根据情况成立由5—7人组成的低收入家庭调查评估小组，负责对申请家庭有关情况进行调查核实。
第二十条 申请家庭应积极配合有关部门的调查，主动出具相关证明材料，工作人员应逐项进行核对，根据工作要求，对有关材料留有相应的复印件或原件。
第二十一条 民政部门应当从受理申请人申请之日起，在30个工作日内办结收入认定手续，依照本办法公示所需时间不计算在期限内。
第六章 监督管理
第二十二条 市民政部门建立城市低收入住房困难家庭住房保障收入认定审核管理信息系统，有效利用各级政府部门及相关机构数据，实现信息间的比对，建立科学、高效的收入认定管理信息平台。
第二十三条 审核管理机关应当按户建立低收入家庭认定档案，并将低收入家庭的收入变动情况，及时在档案中予以记载。
低收入家庭认定工作实行动态管理。街道办事处应会同社区居委会，每年对审定的低收入住房困难家庭收入状况进行核查。
第二十四条 从事城市低收入住房困难家庭收入认定管理审核工作的人员，对审核过程中不依法履行监督管理职责的，或者工作中玩忽职守，造成国家财产损失的，应依法追究其行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十五条 对不按规定出具收入情况证明或者在出具证明时弄虚作假的单位及组织，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由有关部门给予批评教育，并依法追究有关责任。
第二十六条 对申请家庭不按规定提供诚信申报或提供的诚信申报不真实的，以及提供其他虚假证明材料的，不予认定；已经认定的，取消其低收入家庭资格，且5年内不得再提出住房保障申请。
第二十七条 妨碍从事低收入住房困难家庭收入认定工作人员执行公务的，由公安机关按照《中华人民共和国治安管理处罚法》给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十八条 各区行政监察部门应加强跟踪和监督，确保城市低收入住房困难家庭资格认定工作公平、公正、有序。
第二十九条 区、街道办事处、社区居委会应设立公开举报箱和举报电话，接受群众监督。
第三十条 各级财政部门应在年度部门预算中安排必要的工作经费，保证城市低收入住房困难家庭收入认定工作的顺利开展。
第七章 附 则
第三十一条 本办法由市民政局负责解释。
第三十二条 本办法适用范围为本市江南八区。江宁区、浦口区、六合区、溧水县、高淳县可参照本办法制定本辖区的实施办法，并报市民政部门备案。
第三十三条 本办法自2008年10月1日起施行。
摘要: 行政规划之间的冲突在所难免。为了确保规划的体系性和合理性，有必要对其冲突进行调整。在调整上位规划与下位规划之间的垂直冲突时，应遵循整合原则和逆流原则。如此，方能保证行政规划之间的协调统一，保证下级机关在宪法上的自主性地位。在同位规划之间发生水平冲突时，则应在法定空间内按照协商原则予以调整。如此，方能实现行政机关之间宪法上的平等地位与相互忠诚、合作的义务。
关键词: 行政规划 规划冲突 整合原则— 逆流原则 合法原则 协商原则
一、引言：行政规划法之宪法思考的必要
行政规划或行政计划，[1]在现代国家行政管理中举足轻重，具有整合、优化、引导等多种功能，其制定权亦有“第二立法权”或“第四种权力”之称。[2]行政规划广泛应用于各个领域，逐渐形成了所谓的“计划国家”，依法律行政甚至为依规划行政所取代。行政规划对宪法构成了一系列的挑战，对议会主权的权威、对人民自由的保障、对行政机关相互之间关系、行政机关与其他机关之间关系的协调、对国家权力纵向关系中自治与集权的协调等均提出了新的课题。如何回应这种挑战，如何协调行政规划与宪法之间的关系，如何将宪法的理念落实在规划行政之中，是亟待现代行政法学乃至宪法学深入研究的重要课题之一。
本文的研究是我对行政规划法进行宪法思考的一个开始。行政规划具有综合调整功能，理应在内容上确保自身的合法性和科学性。而行政规划之间的协调一致就是其重要要求之一。本文研究行政规划之间的冲突，是为了解决、消除冲突；而如何调整行政规划的冲突，虽然我国目前主要依靠政治的手段，但其根本是一个宪法问题，涉及不同国家机关宪法地位的保障和相互关系的调整原理。解决行政规划之间的冲突，确保行政规划体系的统一性与合理性，这或许比解决行政规划实施过程中的权利救济更为重要，因为体系和谐的规划堪称“源头活水”。
二、行政规划冲突及其缘起
行政规划林林总总，不一而足。从中央到地方、从政府到政府职能部门，几乎无一不制定规划。规划如此之多，不发生冲突，那简直是一个奇迹。那么，何为行政规划的冲突、又为何会发生行政规划的冲突呢？
（一）规划冲突及其类型
所谓行政规划的冲突，亦可简称为规划冲突，是指在行政规划的体系中，不同的行政规划就同一事项的强制性内容作出了矛盾的规定，以致无论实施哪一个规划都将导致另一规划无法实施的情形。例如，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（2006～2010年）中规定，单位国内生产总值能源消耗降低20％左右。但考察全国各省的“十一五规划”发现，至少12个省所规定的指标均低于20％，只有4个省高于这一标准，平均起来也无法完成全国的指标。[3]这就是一个典型的规划冲突。
规划冲突可以有不同的类型，从规划之间的效力层次来看，可分为上位规划与下位规划之间的垂直冲突和同位规划之间的水平冲突。根据规划本身的效力层次，可将行政规划分为上位规划与下位规划。上位规划与下位规划大致可以根据下面两个标准加以判断：其一，制定规划的行政机关的法律地位。在同一领域内，上级行政机关所制定的规划为上位规划。其二，规划本身的综合性程度。在同一领域内，具有相同法律地位的行政机关制定不同的规划，综合性程度高的规划为上位规划。[4]行政规划有上下之分，相应地，规划冲突就有上位规划与下位规划之间的垂直冲突，即上位规划与下位规划在同一事项的强制性内容上作出了不同的规定。一般而言，下位规划应根据上位规划来制定，但实践中却未必能和谐一致。例如，城市总体规划与其详细规划、专门规划之间发生的冲突即属于这一类型。而所谓水平冲突，是指同位规划之间就同一事项的强制性内容作出矛盾的设计而发生的冲突。同位规划的判断标准一般要看规划的制定主体的地位，如果制定机关的法律地位相同，则可能为同位规划。其次，要看规划本身的综合性程度。同一机关制定的综合性程度高的规划也是专门性规划的上位规划。综合性、具体化的程度相当的规划，就属于同位规划。例如，开发规划与土地利用规划、环境保护规划之间可能就某土地的使用发生冲突，土地利用规划可能与文物保护规划发生冲突，等等。
（二）发生规划冲突的原因
规划本是人类运用自身的理性对未来进行设计的结果，为什么这种理性的结果还会发生冲突呢？毋庸置疑，人类的理性本身是有限的，运用有限的理性去设计无限复杂变动不居的未来，这本身就是一件难乎其难的事情。
第一，行政规划的长期性与现实的变动性之间存在着矛盾。行政机关制定行政规划一般旨在对未来作出规划，一般需经较长的期限方能实现。但是，囿于行政机关收集信息的局限性、预测的有限性，行政规划不见得能很好地与现实的发展相契合。如此，为了保证行政规划的实效性，行政规划将不得不作出修改、甚至终止实施。“修改规划，与其说是其病理现象，不如说是其生理现象。”[5]原本作为其他规划制定依据之一的行政规划发生了变更，其他规划将不免与其发生冲突。有的规划长期不作变动，可能落后于现实的发展。如果继续按照该规划实施，就很可能与其他根据现实发展而制定的新规划相冲突。[6]
第二，行政规划的综合性与行政机关的专门性之间存在着矛盾。行政规划多系政府职能部门甚至整个政府的未来蓝图，其内容常具有综合性，其执行手段也具有多样性。而行政机关由于技术性的发展和分工的细化，专门化的现象也较为明显。但事务的存在并非根据行政机关的分工而分门别类，而是按照其自身的发展需要与其他事务纠缠在一起。行政机关在制定规划时要想系统地调整该事项的关系，就很难不牵扯其他机关的权限，就很难不与其他机关发生冲突。如果彼此缺乏沟通或者各不相让，自然要导致行政规划之间的冲突。这种常见的冲突有旅游规划（旅游部门编制）与土地利用规划（国土部门编制）之间的冲突等。
第三，行政规划的多重性与事项的特定性之间存在着矛盾。在同一地域、同一事项等之上，可能会存在着多重行政规划。不同的行政机关对同一个事项都可能具有管辖权，因其规划目标不同、标准不一，就会导致不同的行政规划在同一地域的竞合和冲突。中央与地方很难作成统一的行政规划，不同类型的规划也不大可能合一化。常见的冲突有国民经济和社会发展规划、土地利用规划与城市规划之间的冲突等。
第四，行政规划的长期性与政府绩效评估的短期性之间存在着矛盾。行政规划的制定旨在规划较长时期内的安排，其效果也需逐渐展现，而很难如同行政处理行为一般立即实现。但绩效评估一般较短，以一届政府的期限算也就是五年时间。如果行政规划“千城一面”照搬照抄，那么所谓规划冲突则难以存在。但现实中，追求特色、“造福一方”是为官一任者的普遍心态。这种人为因素也在一定程度上加剧了规划冲突。
（三）规划冲突的特殊性
应该说，规划冲突与法律冲突是不同的。德国行政法学家福斯特霍夫（E．Forsthoff）曾指出两者之间的差别：法律规范之间是一致还是矛盾的，可由解释的方法来确定。而规划冲突则并不适合于解释的方法，是否冲突只有在执行的阶段才能确定。法律规范冲突时，只能在否定冲突或肯定下位规范无效这两者之间选择其一。而规划冲突则并非如此，例如，规划在这一点或那一点上与上位规划没有调和或没有很好的调和，或者可以并且也值得为进一步整合而努力，各种见解均有可能。[7]另外，规划的周期长短不一，适应新形势的行政规划应该在规划冲突中享有更高的正当性，而不是说下位规划就必须适应上位规划。不符合现实的行政规划，不论是上位规划还是下位规划，均应作出一定的调整。这也是规划冲突与法律冲突的一点差别。法律冲突中以合法性为最高标准，不合法的法规范即使有较高的正当性一般也不能予以承认，而应通过正常的立法程序加以解决。但规划冲突则不能拘泥于此，毕竟规划是面向未来发生效力的，符合现实发展的规划才能发挥其实效性。当然，规划冲突的解决虽然主要是协调的问题，但有时也还是存在着某一规划处于优位的情形，例如上位规划中的强制性标准即不得违反。
三、调整行政规划垂直冲突的原则与机制
解决规划冲突是确保行政规划体系融贯性的需要。下面就按照垂直和水平冲突的两大类型来讨论行政规划冲突如何调整的问题。
（一）调整规划垂直冲突的原则
法律的层级冲突一般根据“上位法优于下位法”的规则来解决。但行政规划之间的垂直冲突却较此更为复杂，并不能完全遵循这一规则而调整。如何调整垂直冲突，不仅与规划的性质有关，更关涉中央与地方、上级与下级之间的关系。垂直冲突大致应按照下面两个原则进行协调。
1．整合原则
所谓整合原则，就是指上位规划指导下位规划的制定，上位规划统辖下位规划，下位规划不得违反上位规划。一般而言，上位规划对下位规划具有拘束力，下位规划应符合上位规划的设计，如此才能发挥上位规划的调控功能。例如，《城乡规划法》第5条规定，“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划”。《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发〔2005〕33 号）第二点规定，“总体规划是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性规划，是编制本级和下级专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度规划的依据，其他规划要符合总体规划的要求”。第七点规定，“规划衔接要遵循专项规划和区域规划服从本级和上级总体规划，下级政府规划服从上级政府规划……的原则”。“依据”、“符合”和“服从”的措辞均表明，上位规划是下位规划的依据与基础，下位规划是上位规划的执行与延伸，下位规划不得违反上位规划。相应地，上位规划作出了变更调整，下位规划也应该根据上位规划作出相应的变更调整。但这一义务在我国有关规划的法律中并未作出明确规定，而只是在国务院的文件中有所说明。[8]
那么，上位规划对下位规划的拘束力来源于何处呢？其一，来源于法律的规定。例如，《城乡规划法》第20条规定，“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划”。《城市规划编制办法》更加明确地要求，编制城市总体规划，应当以全国城镇体系规划、省域城镇体系规划以及其它上层次法定规划为依据；编制城市近期建设规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划；编制城市分区规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划；编制城市控制性详细规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划。[9]《城乡规划法》第48条第1款还规定，“控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划”。这也明确表明了上位规划的效力等级。第二，来源于上位规划制定者的行政法律地位。按照宪法和地方组织法的规定，国务院统一领导地方各级国家行政机关的工作，[10]县级以上人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作。[11]
