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刑事被告人证明责任研究/卞建林

作者:法律资料网 时间:2024-07-02 22:24:07  浏览:8628   来源:法律资料网
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卞建林 中国政法大学 教授 , 韩旭. 南阳市中级人民法院



关键词: 刑事被告人/证明责任/承担
内容提要: 根据无罪推定原则,控诉方承担证明被告人有罪的责任,被告方不承担证明责任,这是一项基本原则。但证明责任包括证明有罪的责任和证明无罪的责任,被告方不承担证明有罪的责任是绝对的、无条件的,在某些特殊情况下,被告方仍要承担提出证据证明自己无罪的局部责任,这在许多诉讼制度和证据法发达的国家和地区成为普遍认可的实践。我国对此应予以借鉴,它符合诉讼合理主义的要求,具有一定的理论依据,即刑事政策、证明难易、诉讼效率。


  证明责任的分配是指证明被告人有罪、无罪或其他与犯罪有关的特定事项的责任如何在有关机关和个人之间进行配置的问题。科学合理地分配证明责任不仅有利于保障被告人的权利,而且有利于实现司法公正和诉讼证明任务的完成以及刑事政策的实现。一般认为,刑事证明责任的分配远非民事证明责任那么复杂,其证明责任分配理论也相对简单。无论是大陆法系还是英美法系均遵循一个基本规则,即证明被告人有罪的责任始终应由控诉方承担,刑事被告人不承担证明自己有罪和无罪的责任。证明责任作这样的分配有其理论依据即无罪推定原则。既然现代各国都遵奉无罪推定原则,将证明有罪的责任赋予控诉机关,那么为什么英美法系和大陆法系(包括我国)又规定了那么多被告人承担证明责任的例外情形,这是我们研究证明责任分配理论必须正视和予以回答的问题,只有科学地回答了这个问题,让被告人承担证明责任才具有正当性、合理性和可行性。“在当事人之间分配一定的利益或不利益时必须提供某种正当化的理由。”[1]

  一、特定情况下被告人承担证明责任的理论依据

  笔者认为,在刑事诉讼中,将部分或局部的证明责任分配给被告方主要是基于以下考虑:

  (一)刑事政策

  一般由实体法作出特别规定,体现立法者严厉打击某种犯罪的意图,通过对证明规则的改变加大对该类犯罪的打击力度。从国际范围看,随着贪污、受贿、贩毒和有组织犯罪的猖獗,其社会危害越来越严重,各国政府深感头痛和忧虑,纷纷采取各种措施预防和控制该类犯罪。其中在成文法中将证明责任分配给被告方承担不失为一种有效办法,目的在于严厉惩治官员的经济犯罪和危害较大的有组织犯罪。英国为了惩治恐怖犯罪,1994年通过的《刑事审判和公共秩序法》对沉默权作了限制,法庭和陪审团可以从被告人的沉默中作出对被告人不利的推论。从国际上来看,第八届联合国防预犯罪和罪犯待遇大会通过的《反腐败的实际措施》文件中对刑事诉讼证明责任倒置规则也作了明确规定。

  (二)证明的难易

  刑事诉讼的目的是控制犯罪和保障人权,二者应当并重。而要实现这一目的就必须通过证据来查明案件的事实真相。按照司法正义的当然要求,公诉机关不仅要证明犯罪构成要件的各项事实,而且还应当证明对被告人有利的情况,但在很多情况下完全由公诉人证明对被告人有利的情况不仅非常困难,而且实际上使刑事诉讼无法有效地进行。由被告人对其有利的情况承担一定的举证责任是必要的,因为被告人为此所遇到的困难远远小于公诉人的困难,完全由公诉人承担一切举证责任对司法正义和司法效率都不利。[2]在证明责任制度中,这就要求在无损于公正审判的前提下尽可能地由更易于举证的一方当事人承担举证责任,即当被告人证明自己无罪显然易于控方证明被告人有罪时,被告人并不能绝对地免除举证责任。[3]在英国,立法者将证明责任置于被告方,是以接触证据来源和提供证据的便利性为理由的。在司法实践中,有些情况只有被告人本人了解,只有被告人易于接触证据来源。而检察官和侦查官是不可能办到或难以证明的,因而将这些问题的证明责任置于被告方是合理的。例如,占有毒品罪的指控,法律只要求起诉方证明被告人占有吗啡粉末,其指控即可成立。法律不要求起诉方提供被告人不具有他可占有毒品的有效处方,其理由是,检察官要到每个诊所了解每位有关大夫出具的全部处方,工作量太大,难以办到,而被告人证明他具有一张占有吗啡的有效处方,却是轻而易举的事情,因此法律将证明责任置于被告方。又如,在殴打罪中,被告人在辩护时说,在殴打前对方曾恐吓过他,他是出于自卫而还击的。被告人的心灵中对生命安全有无恐惧感,只有被告人本人知道,检察官和侦查官无从知道,因而证明责任由被告方承担。[4]如果在被告人易于取得证据和证据在其控制或掌握之下时,仍要控方承担证明责任,不免强人所难,有失诉讼公平之理念。

  (三)效益

  刑事证明活动的价值是多元的,它不仅要追求实体正义和程序正义,也要讲究效益和效率。在刑事诉讼活动中,对某些案件中某些事实和情节的证明,公安、检察机关可能耗费极大的人力、物力和财力,耗时多日,倒不如被告人轻易地提供一个证据。由于被告人对某些证据享有证据信息优势,由被告人提供这些证据可以节省司法成本和资源,有利于迅速及时地查明案情,如上面提到的英国关于提供吗啡处方的案件。同时证明活动还要考虑诉讼效率,任何案件都不可能旷日持久地进行下去,“迟来的正义为非正义”。

  二、外国和港台关于特定情况下被告人承担证明责任的规定

  世界各国和地区尽管法文化和法传统有所不同,但在遵循无罪推定原则的前提下,出于各种考虑,在立法上和判例上都认为被告人在例外情况下应当承担证明责任,至于仅仅是提出证据的责任还是包括说服责任在内的完整的证明责任,还存在着认识上的分歧。按照英国法律的规定,在一些特定的个案中,被告人承担证明自己无罪的完整责任。这里包括几种情况:(1)谋杀案件。根据英国1957年《谋杀法》的规定,控方指控被告人实施杀人行为,并举证证明被告人的行为与被害人的死亡有直接关系时,被告人如果否认谋杀,辩称意外事件所致或征得对方同意,则必须承担提出如此主张的举证责任;(2)持有凶器犯罪。按照英国1953年《犯罪预防法》的规定,任何人在一个公开场合,未有法律批准或合理理由而携带犯罪凶器均是非法行为,行为人必须承担证明自己的行为合法和合理的责任,否则将以犯罪论处;(3)受贿。按照英国1906年的《贿赂防范法》或1889年《公共机构贿赂法实施法典》的规定,由某一特定人支付、给予的现金、礼物或其他实物,除非接受人能提出证据证明这些现金、礼物等来源的合法性和正当性,否则将视为受贿所得;(4)精神错乱。精神错乱可以作为被告人为自己进行无罪辩护的一个重要理由。但按照1964年英国《刑事审判法》的规定,当辩护方提出被告人在犯罪中处于精神错乱或有其他免责的疾病作为辩护理由时,辩护方必须就精神错乱问题承担举证责任,否则辩护方的辩护将不能成立。[5]另外,援引成文法中的但书或免除责任等例外情形的案件,被告人主张他是符合例外规定时,就应当承担令人信服的责任。如1972年《道路交通法》第84条规定,驾驶机动车辆时必须有驾驶执照;1964年《执照法》第160条规定,售酒人必须有治安法官签发的售酒执照,但是这两项法律中又都有例外规定。[6]英国议会1994年11月通过的《刑事审判与公共秩序法》通过对被告人沉默权的限制,在广度和深度上强化了被告人证明自己无罪的责任,被告人的沉默可以被用作对他不利的证据。该法第34~37条对沉默权进行了较大的限制。第34条规定的是被告在受到讯问或指控时没有提供特定事实的法律后果。该条的规定可分解为三点:(1)被告人没有提供的事实必须是他用作辩护根据的事实,而这种事实由他亲自提供被认为是合理的;(2)被告人没有提供事实的场合包括起诉前的讯问阶段以及提起公诉或被正式告知可能受到起诉以后的阶段;(3)被告人如果没有提供上述事实,其后果是法庭或陪审团可以在法定的情形下作出“看起来适当的”推论。第35条规定的是被告人在法庭审判过程中保持沉默的法律后果。根据该条规定,法庭或陪审团在决定被告人是否犯有被指控的罪行时,可以因为他在法庭审判过程中没有提供证据或者无正当理由拒绝回答问题而作出“看起来适当”的推论。适用这一条的前提在于:被告已年满14岁,他被指控的犯罪有待证明,并且法庭认为他的身体和精神条件适于提出证据。第36条规定的是被告人对特定情况下的物品、材料或痕迹没有或拒绝解释的法律后果。根据该条规定,警察在被逮捕者的身边、衣物、住处或被捕地发现了任何物品、材料或痕迹,确信这些物品、材料或痕迹系通过参与他被指控的犯罪所得,在将这一确信告知被捕者以后要求他对此作出解释,该被捕者仍然没有或者拒绝这样做。在这种情况下,法庭或者陪审团可以从中作出“看起来适当”的推论。第37条规定的是被告人没有或拒绝解释他出现于特定地方的法律后果。根据该条规定,警察发现被他逮捕的人在犯罪发生前后的时间里出现在某一地方,并确信他在那时出现于那一地方是因为他实施了被指控的罪行,而且警察在告知被捕者这种确信后要求其对此作出解释时,被捕者仍然没有或拒绝这样做。在这种情况下,法庭或陪审团可以从中作出“看起来适当”的推论。[7]在这里,“看起来适当”的推论也就是对被告人不利的推论。

  在美国证据法上,对于下列情形,被告人也负有提出证据证明特定事项的义务:(1)如果被告方在辩护时提出被告人患有精神病或不适于接受审判,被告方应对此提出证据加以证明;(2)如果某制定法规定,在没有合法授权、正当理由、特殊情况或例外情况下,实施某种行为就是非法,那么被告方就有责任举证说明存在合法授权、正当理由、特殊情况或例外情况;(3)如果被告人主张其行为曾取得许可、出于意外事件、受到胁迫、为了自卫等,此时便负有举证证明存在上述情况的责任;(4)如果被告方意图推翻制定法对某些事实的推定,或者意图援引法律条文中的但书、例外或豁免,这时被告方也负有举证责任。[8]对于“犯罪时不在现场”和被告人“独知的事实”,被告人只承担“用证据推论的责任。所谓独知的事实,如被告人是不满18岁的未成年人;被告人具有合法的营业执照;要求引渡者,有责任证明他不是逃犯;被告人的精神状态;行为出于自卫等。”[9]

  在日本,犯罪嫌疑人方面除对认定本方请求调查的证据具有证据能力的事实负有举证责任外,在法律规定的一些特殊情况下,还承担证明有关实体法事实的责任。日本理论界将举证责任(证明责任)分为主观的举证责任和客观的举证责任,认为违法阻却事由和责任阻却事由是由被告人承担的主观的举证责任,即被告人有责任形成上述事由存在的事点。在例外的情况下,客观的举证责任也可以转换给被告人。(注:在日本,有些学者对举证责任的分配和转换不分,误以为分配为转换,将举证责任倒置与举证责任转移加以混用。)例如,(1)证明不属于刑法第207条同时伤害的事实;(2)证明刑法第230条中有关损害名誉的揭发事实的真实性;(3)证明不知道儿童福利法第60条第3款中儿童年龄方面无过失;(4)证明不存在爆炸物品取缔法则中的犯罪目的。[10]根据日本刑法第207条的规定,二人以上施加暴力致使他人受到伤害,在不能辩认所加害的轻重或不能辨认是何人所伤时,虽非共犯也应依共犯的规定处断。也就是说,对同一人施暴的行为人,在检察官不能查明是谁造成何种伤害后果的情况下,嫌疑人负证明自己行为及其后果的责任。又如,对持有爆炸物的行为人,必须负担证明其不是出于妨害治安和侵害他人人身或财产的目的,否则,作犯罪论。

  德国也有证明责任倒置的法律规定,如德国90年代颁布的《反有组织犯罪法》,在举证责任上,要求被告人就某些辩护主张举证,否则就被推定有罪。比如被告贩卖1000马克的海洛因被认定,又在其家中查出上万马克的现金或同其收入不相称的大量财富,就被推定也是犯罪所得,予以定罪没收,如想免除罪责,被告人必须举证说明其钱财来源是合法的。[11]

  香港刑法中对被告人承担证明责任也有明确规定。如《危险物品条例》第47条第1款规定:任何人被证明实质藏有下列物品的,除非能提出相反的证据,否则应能被推定为持有毒品:(1)任何装载毒品;(2)任何装有毒品的袋子、公文包、盒子、箱子、壁橱、抽屉、保险储藏柜、保险柜及其他类似容器的钥匙。第2款规定:如果一个人被证明或者推定持有毒品,除非能提出相反证据,否则将被推定为已经知道该毒品的性质。

  我国台湾地区“刑法”也有被告人承担证明责任的规定。如台湾“刑法”第310条规定,对于所诽谤之事,能证明其为真实者不罚。诽谤罪的成立是由于不实之事实的散布,因此,被告人若能提出真实性的证明,其被指控的诽谤罪就不能成立。依此,被依诽谤罪起诉之被告,对于事实之真实性,应负实质的举证责任。[12]同时,蔡墩铭先生还认为,被告虽应受无罪之推定,但原告提起之证据显然不利于被告时,被告为防御起见,每每提出正当化事由或阻却违法事由作为犯罪不成立之理由,在此情况下,被告须对其犯罪不成立负举证责任。至于被告主张其在行为时陷于精神障碍之状态时,则被告对于此项无责任能力或限制责任能力之抗辩事实亦应负证明责任。[13]上述国家和地区关于被告人承担证明责任的立法和实践对于我们研究我国的证明责任分配理论具有很好的借鉴作用。

  三、我国刑事诉讼中被告人应当承担证明责任的情形在我国,由控诉方承担证明被告人有罪的责任,被告人不承担证明自己有罪的责任是一项原则,但不是绝对的。在法律规定的例外情况下,被告人仍要对特定事项承担局部的证明责任,这种证明责任主要是证明自己无罪的责任。由于公诉案件中的刑事被告人在追诉过程中明显处于不利地位,在绝大多数公诉案件中证明责任无疑都应该主要由控方承担。但是,认为公诉案件刑事被告人绝对不负证明责任,这既不符合诉讼合理主义的要求,同时也无法解释刑事司法实践中的实际情况。事实上,刑事被告人不仅在巨额财产来源不明罪中负有证明自己无罪的责任,而且在其他案件中和对某些程序性问题上也有可能承担证明责任。

  (一)被告人对某些积极抗辩事由应当承担证明责任

  一提到被告人的抗辩,我们很自然地会想到辩护和解释,在大多数情况下,被告人的辩护和辩解是他们的一项权利,具有权利性质。但在有些情况下却不仅仅是一项权利,因为作为辩护权既可以行使也可以放弃,如果放弃的话并不必然承受不利的诉讼后果。由于我国的控诉机关是对被告人有利和不利的情况一律注意,即使被告人不行使辩护权,如果事实查明后,也可以对被告人作出有利的判决。而在有些情况下,被告人不辩解却会遭致不利甚至有罪的判决。这种情况就是,被告人针对控诉方的指控提出了新的主张,这一主张提出与否直接影响到罪与非罪或罪行轻重的认定,然而这一事实却并未被控方所掌握。对于此种情况,被告人如果不作抗辩,不提出新的主张,就可能会遭到有罪或罪重的判决。台湾学者认为,在构成要件事实已证明其存在之情况,一般认为得对违法性及有责性予以事实上推定,亦无须证明阻却违法或阻却责任事由之不存在。对于此项事实上之推定,被告为证明阻却违法性事由之存在,遂不得不提出反证。例如,控方指控甲犯有故意杀人罪,甲认诺了故意杀人的事实,但提出了正当防卫的辩护理由,这种情况下,甲对其辩护主张就需承担证明责任。因为如果甲不能举证证明其正当防卫的辩护主张具有合理的可能性,那么法官很可能要根据控方所指控的事实判甲有罪,而这种不可放弃性即是被告人履行证明责任所独有的特性。有时为了便于弄清事实真相或获得有利于被告人的诉讼结果,被告人进行辩解、说明、解释是必要的、有益的。如果被告方根本不辩解、不说明、不解释,起诉方的指控及有罪证明就得不到反驳,法庭就可能单凭起诉方的有罪证明作出有罪判决。例如,甲被控实施了盗窃行为,唯一的证据是从甲住处发现的赃物,甲如不说明该赃物的合法来历,盗窃罪就成立。甲如果不仅说明该物品是正当途径得到的,而且对此提供了足以反驳指控的证明,法庭就可能对甲裁判无罪。[4](P334)倘若甲不主张不辩解,控方和法庭便无从知晓,甲极有可能被判有罪。要知道检察官和法官都是人,并非圣贤,也非神灵,既然是人,就会受主客观条件的影响,存在着认识局限性,甚至错误认识的可能,如果被告人不主张不辩解,错判发生的风险和机会就会增大,从这个意义上讲,被告人也有承担证明责任的现实必要性。总之,被告人因提出了诉讼主张而承担的相应的证明责任,不能被看作是有损于被告人的合法权益和不利于贯彻司法民主之举。正是这种积极的做法给被告人的辩护权提供了实际内容和实现保证。[14]

  (二)存在一个可反驳的推定时,被告人应承担证明责任

  所谓推定,是指依照法律规定或由法院按照经验法则,从已知的基础事实推断未知的推定事实存在,并允许当事人提出反证予以推翻的一种证据法则。[15]推定有多种分类方法,即法律上的推定和事实上的推定,可反驳的推定和不可反驳的推定,有罪推定和无罪推定等。我们研究的重点应是可反驳的法律推定和事实推定,因为它们与证明责任密切相关。推定在司法实践中的诉讼价值主要体现在以下几点:(1)通过推定可以大致准确地认定案件事实。由于事物之间存在着密切而有规律的联系,这种联系使人们根据日常生活经验即可判断,当某一事物存在时,只要没有意外情况,就会合乎逻辑地引起另一事实的发生。(2)可以缓解某些证明上的困难,避免诉讼陷入僵局,从而解决所谓“一般证据走入死胡同”的问题。[16](3)它的实质是降低证明标准,即由一般的定罪标准“排除合理怀疑”降低为一种“优势证明”,即“更大的可能性”的证明。[17](4)有些事实的查明必须运用推定。这主要是针对当事人某些主观状况的认定而言的。因为人们内在的主观世界是无法直接加以认证的,除非自己承认。对当事人的内心意愿便只能凭借其外在行为加以推测。(5)可以尽可能公平地分配举证责任。当与争议事实有关的证据材料完全处于一方当事人的控制之下时,由对方当事人来承担举证责任显然是不合理的,这就需要举证责任倒置或转移。[18]例如,某人被指为小偷,而且从他的口袋里找出了他人的钱包,这时如果他什么都不说的话,那他无疑可以被认定为小偷。但如果他立即反驳说自己并没有从别人口袋里拿这钱包,而是刚才经过自己身边的另一个人把手放进了自己的口袋。还指出那个人现在正往哪里跑。这样的话,就可能产生另外的推测,即此人实际上并不是小偷,而是真正的小偷把偷到的钱包放进了不相干的人口袋里。也就是说,遭到怀疑时不提出反驳或什么都不说的话就会被推测为小偷,如果不是小偷就应该说点什么才是,这就是一种经验法则。通过这样的经验法则而推出的就是反证提起责任的概念。[1]英国刑事法学家J·W·塞西尔·特纳将被告人的这种证明责任称为“必要的肯定性反证”。他提出:“在某些情况下,为了当事人的利益,需要对罪行加以‘否定性证明’,而用以进行这种否定证明的事实(如果存在的话)又只有当事人自己知道,这时候,困难就产生了。因为在这种特殊的情况下,一旦控诉人提出的证据在一个有理智的人看来已足以对罪行作出肯定性的判定,那么,提出肯定性反证对罪行作出否定性证明的责任就落到了被告人身上。因此,如果他不能提出这种证据,就会被认为不具有这种证据,相应地,就可以认为控告人的指控是能够成立的。因而,在对一起隐匿叛逆罪行为的指控中,虽然要由控诉一方来证明被告人知悉叛国罪,但却要由被告人来证明自己已解除了由此而产生的向治安法官检举揭发的责任。同样地,在关于没有资格而行医,无照销售赌具以及未经剧作者同意而排演戏的诉讼中,一旦被断言的行为得到了证实,然后就需要由被告来证明自己具备资格、拥有执照以及经过了作者同意等等。”[19]推定和举证责任倒置在诉讼制度和证据法比较发达的国家已成为普遍认可的实践。如在美国,如果“已证明的事实和最终推定的事实之间存在合理的联系”,即符合“极有可能”的标准,可作出推定。美国最高法院还通过一个判例确认了纽约州的一项法律推定:在一辆汽车中发现一支枪,可以推定当时在该汽车内所有人员共同非法持有该枪,除非该枪实际上属于车内某特定人所有。英国证据法同样规定特别情况下由嫌疑人负担举证责任,否则应推定有罪。《牛津法律大辞典》称:“在某些情况下,法律规定某些特定行为可由一定事实(如占有毒品)推定有罪,并赋予被告人申辩无罪的义务。”[20]我国法律对推定已有规定,如刑法规定的巨额财产来源不明罪等。

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葫芦岛市依法行政考核办法

辽宁省葫芦岛市人民政府


葫芦岛市依法行政考核办法

第132号



现将《葫芦岛市依法行政考核办法》予以公布,自公布之日起施行。





市长 孙兆林

二〇一〇年十一月二十七日





葫芦岛市依法行政考核办法



  第一条 为全面推进我市依法行政工作,加速建设法治政府、服务政府,根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和《辽宁省依法行政考核办法》等有关规定,结合我市实际,制定本办法。
  第二条 本办法适用于我市行政区域内的依法行政考核工作。
  第三条 本办法所称依法行政考核,是指考核机关对考核对象贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》,推进依法行政工作进行的考查、评价和奖惩等活动。

  第四条 市政府统一领导全市的依法行政考核工作。考核的具体工作由市政府全面推进依法行政工作领导小组组织实施。领导小组办公室承担依法行政考核的日常工作。考核组由市政府法制办公室牵头,由市监察、人力资源和社会保障、财政、司法、审计和信访局派员参加,负责依法行政年度考核工作。

政府法制、监察、人力资源和社会保障、编制、财政等部门按照各自职责,做好依法行政考核工作。

第五条 市政府负责考核县级政府和本级政府部门。县级(含县级市、区,下同)政府负责考核乡镇政府和本级政府部门。

实行省以下垂直管理的部门,由其上级管理部门进行考核,并充分听取当地政府的意见,考核结果抄告当地政府依法行政工作领导小组办公室。
  实行双重管理的部门,由所在地政府进行考核,并充分听取其上级管理部门的意见,考核结果抄告其上级管理部门。
  上级政府应当加强对下级政府依法行政考核工作的指导和监督。
  第六条 依法行政考核应当纳入政府、政府部门及其工作人员的绩效考核指标体系。
  第七条 依法行政考核应当遵循实事求是、公开公正、公众参与、统一组织、分级负责的原则。
  第八条 依法行政考核的主要内容包括:
  (一)建立健全科学民主决策机制;
  (二)转变政府职能;
  (三)加强制度建设;
  (四)规范行政执法;
  (五)防范化解行政争议和社会矛盾;
  (六)强化行政监督;
  (七)依法行政工作的组织领导和责任落实;
  (八)考核机关确定的其他需要考核的内容。
  第九条 建立健全科学民主决策机制的基本要求:
  (一)明确行政决策权限,完善行政决策规则,规范行政决策程序;
  (二)推行重大行政决策听取意见、听证、合法性审查、集体讨论决定等制度;

(三)建立重大行政决策实施情况后评估制度;
  (四)建立并实行行政决策责任追究制度,实现决策权和决策责任相统一。
  第十条 转变政府职能的基本要求:
  (一)依法界定和规范行政机关的职能和权限,推进政企分开、政事分开、政资分开,实现职责、机构和编制的法定化;
  (二)完善依法行政的财政保障机制,实行集中统一的公共财政体制,清理和规范行政事业性收费等政府非税收入,严格执行“收支两条线”制度,行政经费纳入财政预算予以保障,实行国库集中支付;
  (三)改革行政管理方式,规范行政许可行为,减少行政许可(审批)项目,发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用,加快电子政务建设,推行行政权力网上透明运行,扩大政府网上办公范围,建立电子监察网络,对行政机关实施行政许可(审批)的情况进行监察;
  (四)推进政府信息公开,建立健全政府信息公开、考核、社会评议、年度报告、责任追究等制度,及时、准确公开依法应当主动公开的政府信息,并为公众查阅政府信息提供便利条件;
  (五)建立健全各种预警和应急机制,不断完善各种应急预案,对应急决策的事项范围、启动机制、程序、时限、公布形式等作出规定,妥善处理各种突发事件。
  第十一条 加强制度建设的基本要求:
  (一)起草或制定规范性文件,应当符合法律、法规、规章的规定,严格遵守法定权限和法定程序;
  (二)建立健全规范性文件公众参与、专家咨询论证、合法性审查、集体讨论决定、听取和采纳意见情况说明、公布等制度;
  (三)开展立法项目的成本效益分析和定期评估;
  (四)完善规范性文件修改、废止和清理制度,实行规范性文件有效期制度,落实《辽宁省规章规范性文件定期清理规定》。
  第十二条 规范行政执法的基本要求:
  (一)改革行政执法体制,全面实施和规范相对集中行政处罚权工作,积极推进综合行政执法试点,探索相对集中行政许可权,建立行政执法争议协调机制;
  (二)依法履行行政执法职责,做到主体合法、程序正当、定性准确、裁量适当,执法程序、执法文书符合法律要求;
  (三)实行行政执法主体资格审查制度,行政执法人员经培训考试取得执法资格并持证上岗;
  (四)实行行政执法公示制度,执法主体、执法依据、职责权限、执法内容、裁量标准、程序步骤、具体时限、监督方式等向社会公开;
  (五)建立行政执法案卷评查制度,行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法活动的检查记录、证据材料、执法文书等材料应当立卷归档,实行集中统一管理,并定期进行检查考评;
  (六)规范行政处罚自由裁量权,建立并实行行政处罚自由裁量基准制度、说明制度和先例制度,严格执行罚缴分离、重大行政处罚备案制度,探索开展规范行政许可自由裁量权工作;
  (七)实行行政执法统计分析制度,按时报送行政处罚、行政许可等年度报表;
  (八)深入推行行政执法责任制和评议考核制,落实《辽宁省行政执法责任制规定》,严格依法梳理执法依据、分解执法职责、落实执法责任,实施行政执法评议考核、责任追究等相关配套制度。
  第十三条 防范化解行政争议和社会矛盾的基本要求:
  (一)建立健全矛盾纠纷排查调处制度,建立解决民事纠纷的新机制,对依法应当由行政机关调处的民事纠纷,依照法定的权限和程序,公开、公平、公正、及时地予以处理;
  (二)依法受理、审理行政复议案件,公正、及时地作出行政复议决定,依法履行参加行政复议活动的职责,履行上级行政机关作出的行政复议决定;
  (三)完善行政裁决和行政调解程序,高效、便民、低成本地解决社会纠纷;
  (四)完善人民调解制度,积极支持基层组织开展人民调解工作;
  (五)完善信访制度,提高信访机构办理信访事项、化解纠纷的质量和效率,引导当事人通过法律途径解决纠纷。
  第十四条 强化行政监督的基本要求:
  (一)自觉接受同级人大及其常委会的监督,建立依法行政报告制度。各级政府每年年底向本级人大常委会和上一级政府书面报告依法行政情况,接受质询,认真办理人大代表建议;
  (二)自觉接受政协的民主监督,主动听取其对政府依法行政工作的意见和建议,认真办理政协委员提案;
  (三)自觉接受司法监督,建立行政机关负责人出庭应诉制度。对人民法院受理的行政案件,行政机关应当依法出庭应诉,自觉履行人民法院作出的生效裁判;
  (四)强化政府层级监督,落实《辽宁省行政执法监督规定》,加强对下级行政机关行政行为的监督;
  (五)健全规范性文件备案审查制度。制定的规范性文件按规定上报备案,强化对所属部门和下级政府抽象行政行为的监督;
  (六)完善并严格执行行政赔偿制度。建立健全行政补偿制度。在法定期限内按照法定方式足额兑现公民、法人和其他组织应当获得的行政赔偿或者行政补偿;
  (七)支持和配合监察、审计等专门监督机关依法独立开展监督工作,自觉接受和执行监督机关的监督决定;
  (八)完善举报投诉制度。健全对公民、法人和其他组织投诉举报、新闻媒体反映的问题进行调查核实和及时依法处理的工作机制。
  第十五条 落实依法行政工作的组织领导和责任落实的基本要求:
  (一)把依法行政作为政府运作的基本准则,贯穿于行政管理的各个方面、各个环节;
  (二)建立健全依法行政的领导、监督和协调机制,行政首长履行第一责任人的职责,制定推进依法行政的具体办法和配套措施,落实依法行政阶段性部署和年度工作任务,建立健全依法行政监督考核制度;
  (三)建立行政问责和绩效考核管理制度,监察机关负责组织、指导、监督政府部门实施行政问责工作,政府部门确定机构负责行政过错责任追究工作;
  (四)建立健全领导干部和行政机关工作人员学法制度,强化对行政执法人员的依法行政知识培训和考核,加强普法和法制宣传,营造全社会尊法守法、依法维权的良好环境;
  (五)加强法制机构建设,支持和督促政府法制部门及部门法制机构对推进依法行政工作履行统筹规划、综合协调、督促指导、监督检查和考评的职责。
  第十六条 考核机关应当依据本办法,结合本级政府或者本系统年度依法行政工作重点和主要工作目标要求,制定年度依法行政考核实施方案,明确具体考核内容、考核标准、考核形式和等次标准。
第十七条 市政府于每年12月对县级政府及市政府各部门进行依法行政考核。

第十八条 依法行政考核主要采取日常考核与年度考核相结合的方式进行。总分为100分,其中日常考核占20分,主要看日常工作是否按规定标准和时限完成、法制部门审理监督案件、复议案件以及规范性文件制发、备案情况;年度考核占80分,主要看考核内容完成情况。两项得分之和为各单位本年度依法行政工作成绩。

依法行政考核还可以采取全面考核与专项考核、自查自评与公众评议、材料审查与实地抽查、定性评价与定量考核相结合的方式进行。

第十九条 考核对象应当按照考核机关的要求做好自查自评,并提供下列材料:
  (一)依法行政工作的自查自评报告;
  (二)各专项考核自评结果及依据;
  (三)推进依法行政工作的会议记录、文件资料、统计报表等;
  (四)考核机关要求提供的其他材料。

第二十条 根据考核情况,考核结果至少分为优秀、合格、不合格三个等次。

第二十一条 有下列情形之一的,根据考核方案,由考核机关决定,予以加分或者提高等次:
  (一)依法行政工作成绩突出,获市级(含市级,下同)以上表彰、奖励的;
  (二)依法行政的创新举措被市级以上机关作为经验推广的;
  (三)依法行政工作被市级以上新闻单位作为典型经验予以宣传报道的;
  (四)考核机关规定的其他情形。
  第二十二条 考核机关应当对考核结果进行通报,优秀的给予表彰;不合格的给予批评,责令提出书面整改意见,并建议有关部门追究相关人员的责任。
  对考核中发现有严重违法行政行为的,考核机关应当启动行政问责程序,追究主要负责人的责任;涉嫌犯罪的,移送司法机关处理。
  第二十三条 县级政府对所属乡镇政府及部门的考核参照本办法实施。
对本级人民政府派出机关或者派出机构的依法行政考核,参照本办法执行。
  第二十四条 本办法由市政府法制办公室负责解释。

第二十五条 本办法自公布之日起施行。

关于加强旅行团餐饮质量管理的意见

国家旅游局


关于加强旅行团餐饮质量管理的意见
国家旅游局


(1994年6月10日 国家旅游局发布)

前言
近年来,我国海外旅游者的团队餐饮质量有不断下降的趋势,投诉的数量和严重程度也不断上升,这一问题已成为影响我国旅游服务总体质量的突出问题。为尽快解决这一问题,见到实效,经过调查研究并征求海内外各方面意见后,特提出以下意见:

一、存在的主要问题和原因
(一)目前旅行团餐饮质量方面存在的主要问题是:
1.餐食的多样性太差。一是正餐菜品雷同,二是就餐方式雷同,都是传统的包桌包餐方式。这样的餐食无法满足不同游客的口味要求,更会使那些对中国饮食文化慕名已久的西方游客大失所望。
2.饭菜量少,无特色。有的甚至吃不饱。
3.餐食的质量较差。有的有异味、不新鲜、不卫生、又太咸。
4.餐馆的设施及餐具的完好程度和卫生状况不佳。如餐桌不洁、杯子有污迹、碗盘有残缺、地面有垃圾、餐厅有苍蝇等。
(二)造成旅行团餐饮质量下降的原因是多方面的,主要的原因是:
1.旅行社克扣旅行团的餐费,给餐馆的报价过低。近几年,国内物价上涨指数较大,加大了餐馆的经营成本,餐饮价格普遍大幅度上涨。而很多旅行社为了在激烈的竞争中保证一定的接团利润,就变相克扣旅行团的餐费,订餐标准基本没有什么变化。目前旅行社给餐馆的团队便餐的
报价标准一般为每人30—35元;订餐标准则降为25—30元。
2.司、陪人员吃喝占用,有的还向餐馆索要回扣和小费。在这种情况下,餐馆为了保全自身的经济利益,便克扣旅游者。据调查,加上这些层层克扣,客人实际用餐质量更差。
3.一些餐馆违反质价相符的原则,以高补低,严重挫伤高标准订餐旅行社的积极性,从而保护了恶性削价夺取客源的旅行社。
4.有的餐馆内部管理上没有一套完整的保证体系,接待团队时更得不到有序服务。
5.旅游行政管理部门对社会餐馆的定点审批标准不明确,审批制度不严格,审批后的检查监督不得力。

二、工作要求和基本标准
(一)对旅行社的工作要求
1.旅行社应根据物价指数的变化,相应提高对外报价。同时,应将定点餐厅的等级标准、类型和餐食质量标准及价格报出,供海外旅行商选择。(见附件一)
2.旅行社和定点餐馆必须订立并遵守订餐合同。订餐合同中除标明价格标准外,还要有每餐的冷热菜道数、重量、质量,并标明是否含饮料和水果等。旅行社应强化质量监督意识,若所订餐食标准有变化,应书面通知餐馆,与餐馆确认,以保证客人的利益,结算单也必须注明餐食标
准,以备查用。同时,旅行社还应配备专职或兼职的质量监督员,检查餐馆是否按合同规定提供餐饮服务。
3.旅行社还要深化改革团队餐的就餐方式,不仅要完善传统的包桌包餐方式,而且要提倡自助式、半自助式及零点等多种方式和多种菜品、菜系,以适应需求,提高客人的满意程度。
4.加强旅行社内部的管理,全额拨付旅行团的餐费,禁止在餐费上做手脚。司、陪人员带团用餐时,要按一定的标准支付餐费。
(二)对旅游定点餐馆的要求
1.旅行团队餐饮的综合毛利率,按照社会用餐综合毛利率执行。
2.对不同的订餐标准,要在用餐数量、质量以及上灶的厨师力量上区别对待,保证质价相符。严格禁止用高标准旅行团队餐费来补贴低标准团队。
3.制定和完善旅行团定点餐馆的质量标准,建立餐馆服务质量保证体系,是保证团队餐饮质量的重要内容。目前,旅游定点餐馆的标准已经列入国家标准计划,在该标准未正式出台以前,先提出一套初步标准。这套标准是定点餐馆应遵循的最低质量标准,各定点餐馆都应成立质量监
督小组,按此标准,逐条落实。并应定出奖惩标准,保证质量标准的落实。(见附件二)
(三)对各级旅游行政管理部门的要求
各级旅游行政管理部门要把提高团队餐饮质量作为工作的一个重点,加强工作。
1.要把对旅行社和景点、餐馆、饭店的要求进行普遍宣传贯彻,并通过举办旅行社团队餐展示会等多种形式,加以推广。
2.定期或不定期地对旅行社进行抽查。抽查时应要求旅行社提供与境外旅行社的组团合同和订餐合同及与餐馆的结算单。若出现投诉,对不履行合同的任何一方均要追究责任,对不签订餐饮合同的,要同时追究旅行社和餐馆的责任。
3.定期或不定期地对餐馆进行抽查。对餐饮质量低劣、质价不符、达不到定点餐馆质量标准的,要按照具体情况给予警告、通报、取消定点资格等不同程度的处理。

三、工作安排
为全面提高旅行团餐饮质量,国家旅游局拟定于今年九月进行旅行团餐饮质量月活动,具体安排如下:
1.名称:旅行团餐饮质量月。
2.范围:全国所有涉外定点餐馆及涉外饭店餐厅的团队餐。
3.内容:餐饮质量及服务的全过程。
4.标准:见附件二“定点餐馆质量初步标准”
5.形式:采取各地旅游局自检和国家旅游局抽检相结合。
6.各阶段工作及时间安排:
(1)二月底在全国旅游管理处长会上布置此项工作。
(2)六月底各地旅游局根据此项安排上报各地的实施计划。
(3)八月各地组织全面自检活动。
(4)九月国家旅游局统一组织抽检。
(5)九月根据自检和抽检情况各地评出本地区10家优秀餐馆、并按检查所得分排出名次,将所排名次和前三名的文字材料报国家旅游局。
(6)十月下旬在《中国旅游报》、《中国日报》和《人民日报》(海外版)公布获“全国百家涉外餐馆质量优秀奖”的企业名单。并总结全国旅行团餐饮质量月的工作。

7.全国百家涉外餐馆质量优秀奖名额分配:
广东七家,北京、上海各六家,其他省、自治区、直辖市各三家。
8.宣传
(1)积极利用新闻媒介及时宣传各个阶段的实施计划及活动内容。
(2)《中国旅游报》开辟专栏对质量月的情况作专题报道。
按上述安排,各地旅游部门要把旅行团餐饮质量月的全过程作为本地区提高旅游服务质量,提高餐饮服务水平的一个重要内容,要有具体安排,并认真执行。同时要注重抓好典型,推动全面,力争以此为基础使旅游团队的餐饮服务质量上台阶。

附件一:关于修订旅游团队订餐标准的通知
服务质量是旅游业的生命线,只有不断提高,才能有力地参与激烈的世界旅游市场竞争。抓服务质量是1994年我国旅游业的中心环节。
目前,在我国旅游业的行、游、住、吃、购、娱六要素中,总体服务质量有了一定的改善,有些方面能够符合国际旅游市场的要求。但六大要素之间却存在较大差距,其中,旅游团队餐饮质量差是重点问题之一,已对我国旅游声誉和烹饪王国的美称形成了危害。
造成旅游团队餐饮质量低劣既有订餐标准低的原因,也有管理方面的原因。
为了改变目前的状况,有必要在旅游团队的订餐标准,提供餐食的数量和质量等方面提供一个参照系,并做为各级旅游行政管理部门对餐食质量进行检查、评比、排名、奖励的依据,引导全行业共同努力,提高旅游团队的餐饮质量。
一、早餐含在房费中,早餐订餐标准由旅行社和饭店签订住房合同时一并签订。中式早餐应为30—40元,西式早餐应为45—90元。三星级以上饭店可采用自助餐方式供应早餐。
二、午晚餐为正餐,对订餐标准较高的旅游团队应尽量安排在就餐环境相适应的饭店用餐。
1.经济等旅游团队:每人每顿正餐的订餐标准应不低于30元;应提供的餐饮标准为每餐每桌四冷、五热、一汤加水果和茶水、桔子水等软饮料。四冷盘是二荤二素,五热应包括三个全荤菜肴,一个荤素搭配菜肴和一个全素菜。
2.标准等旅游团队:每人每顿正餐的订餐标准应为40—45元;应提供的餐饮标准为每餐每桌四冷、四热、一汤加水果和茶水、桔子水等软饮料。在经济等旅游团队的供餐基础上增加一个荤素搭配菜肴,其余相同。
3.豪华等旅游团队:每人每顿正餐的订餐标准应为65—75元;应提供的餐饮标准为每餐每桌四冷、八热、一汤加水果和啤酒、茶水、桔子水等酒水。其中八热为五个全荤菜肴,二个荤素搭配菜肴,一个全素菜肴。
4.风味餐:风味餐为旅游团队餐的最高级别,每人每餐的订餐标准应为85元以上;除提供与豪华团相同的菜式外,要增加葡萄酒,并采用分菜式的宴会服务方式。
三、冷盘要使用7寸盘,热菜要使用1.2尺盘,不得以小盘或大盘少菜的办法克扣。
四、由于近年来国内物价水平呈上涨走势,并且在物价上涨指数中副食品价格的上涨比重较大,因此,为保持合理的订餐标准不发生实有减少,各旅游行政管理部门和各旅行社每年应在当地物价上涨指数的基础上,再增加五个百分点左右,按此幅度重新修订当地旅游团队的订餐标准。


五、各地除参照以上订餐标准以外,旅行社要努力提高并全额拨付旅游团队的用餐标准;供餐单位要执行合理的餐馆综合毛利率,厨师长要搞好成本核算,严格执行原材料的配料定额,并配备有级别的厨师上灶,保证旅游团队餐食的色、香、味、型俱佳;各级旅游行政管理部门要督促
和检查标准的落实情况,并将检查情况公布。
六、旅游团队餐饮标准参照表:
等 级 订餐标准 备 注
经济等 30元 四冷、五热、一汤、水果、软饮料
标准等 40—45元 四冷、六热、一汤、水果、软饮料
豪华等 65—75元 四冷、八热、一汤、水果、啤酒、软饮料
风味餐 85元以上 四冷、八热、一汤、水果、葡萄酒、啤酒、软饮料及宴会式
服务

附件二:定点餐馆质量初步标准
一、餐厅环境及设施标准:
1.设计:服务流程合理、功能齐全。
2.装修:装修典雅、风格独特。
3.艺术品及绿化物:应与餐厅的设计装修协调。艺术品应无破损和变形,无污迹、无灰尘;绿化物修剪效果好、无枯枝败叶、无灰尘和杂物、防护措施有效、花木盆无破损。
4.地面的保养和清洁状况:无破损、干净、整洁、无污迹、无杂物、无水迹(潮湿)、无异味。
5.墙壁的保养和清洁状况:平整、无破损、干净、整洁、无污迹、无灰尘、无蛛网。
6.天花板的保养和清洁状况:平整、无破损、无裂痕、无污迹、无灰尘、无蛛网、无水痕迹。
7.门窗的保养和清洁状况:无破损、无变形、无裂痕、无明显划痕、无污迹、无灰尘、玻璃亮、无杂物。
8.灯具的保养和清洁状况:能正常使用,无污迹、无灰尘。
9.家具的保养和清洁状况:无破损、无明显变形、无明显烫迹、无脱漆、稳固、无污迹、无灰尘、无杂物、无水迹。
10.餐具(包括调味口盅、牙签盅、烟灰缸等):无破损。台布、口布的保养和清洁状况:无破损、无污迹、清洁卫生。
11.空调设备的保养和清洁状况:风口无破损、分离式空调外观无明显破损、能正常使用、无灰尘、无异味、无油迹。
12.艺术表演或背景音乐:艺术效果应与餐厅气氛协调。音响效果好,音质柔和。
13.噪音:餐厅隔音效果好,无餐厅外部及厨房等的噪音干扰。
14.温度:应控制在摄氏20℃—26℃内。
15.空气清洁程度:无异味。
16.“四害”的防治状况:器具齐全、药品投放合理、防范措施完备有效,无“四害”。
17.客用卫生间及洁具的保养和清洁状况:无磨损、无破损、无滴漏、无堵塞、无污迹、无杂物、无异味。
18.各类标志的保养和清洁状况:正规、完整、无褪色、无脱漆和锈痕、无污迹、无灰尘、金属部分光亮。
二、餐厅出菜、出品标准
1.出菜、出品的时间要求:客人就座后即上冷菜、饮料。十五分钟后热菜全部上齐。
2.出菜、出品的的温度要求:饮料类:咖啡65℃左右、茶水80℃左右、啤酒10—15℃、黄酒应加热。冷菜的上菜温度不应高于室温、热菜的上菜温度应达到质量要求。
3.出菜、出品的的质量要求:饮料应在保质期内;出菜要求为新鲜、无异味、火候得当。
三、餐厅服务标准:
1.服务人员服装统一、齐全、整洁、仪容仪表端庄大方、敬语迎送、礼节周到、举止规范、服务热情。
2.服务人员能用至少一种外语提供服务、语言表达清楚。
3.服务员为客人提供毛巾、茶水服务、上菜时应掌握上菜节奏和时间、及时更换骨碟和烟灰缸、提供规范服务等。
四、消防安全标准:
1.消防设施要求:设施齐全、符合消防要求。
2.消防通道畅通。
3.消防指示醒目、规范。
五、餐厅凡有下列情况之一者,为不合格:
1.本年度发生食物中毒事件;
2.食品、饮料出现变质;
3.本年度发生过火灾;
4.“四害”治理不善;
5.本年度达不到食品卫生标准,被食品卫生检疫部门给予罚款、停业整顿等处理;
6.有重大投诉、情节恶劣。
以上前四项标准的评分办法:各项标准中达到要求者得2分,有个别不足得1分,有明显不足得0分。总分达35分,且无第五项情况之一者,为合格。



1994年6月10日