保险公估机构监管规定
中国保险监督管理委员会
中国保险监督管理委员会令2009年第7号
《保险公估机构监管规定》已经2009年9月18日中国保险监督管理委员会主席办公会审议通过，现予公布，自2009年10月1日起施行。
主席 吴定富
二○○九年九月二十五日
保险公估机构监管规定
第一章 总 则
第一条 为了规范保险公估机构的经营行为，保护保险活动当事人的合法权益，维护市场秩序，促进保险业健康发展，根据《中华人民共和国保险法》（以下简称《保险法》）等法律、行政法规，制定本规定。
第二条 本规定所称保险公估机构是指接受委托，专门从事保险标的或者保险事故评估、勘验、鉴定、估损理算等业务，并按约定收取报酬的机构。
在中华人民共和国境内设立保险公估机构，应当符合中国保险监督管理委员会（以下简称中国保监会）规定的资格条件，取得经营保险公估业务许可证（以下简称许可证）。
第三条 保险公估机构应当遵守法律、行政法规和中国保监会有关规定，遵循独立、客观、公平、公正的原则。
第四条 保险公估机构依法从事保险公估业务受法律保护，任何单位和个人不得干涉。
第五条 保险公估机构在办理保险公估业务过程中因过错给保险公司或者被保险人造成损害的，应当依法承担赔偿责任。
第六条 中国保监会根据国务院授权，对保险公估机构履行监管职责。
中国保监会派出机构，在中国保监会授权范围内履行监管职责。
第二章 市场准入
第一节 机构设立
第七条 保险公估机构应当采取下列组织形式：
（一）有限责任公司；
（二）股份有限公司；
（三）合伙企业。
第八条 设立保险公估机构，应当具备下列条件：
（一）股东、发起人或者合伙人信誉良好，最近3年无重大违法记录；
（二）注册资本或者出资达到法律、行政法规和本规定的最低限额；
（三）公司章程或者合伙协议符合有关规定；
（四）董事长、执行董事和高级管理人员符合本规定的任职资格条件；
（五）具备健全的组织机构和管理制度；
（六）有与业务规模相适应的固定住所；
（七）有与开展业务相适应的业务、财务等计算机软硬件设施；
（八）法律、行政法规和中国保监会规定的其他条件。
第九条 保险公估机构的注册资本或者出资不得少于人民币200万元，且必须为实缴货币资本。
第十条 依据法律、行政法规规定不能投资企业的单位或者个人，不得成为保险公估机构的发起人、股东或者合伙人。
保险公司员工投资保险公估机构的，应当书面告知所在保险公司；保险公司、保险中介公司的董事、高级管理人员投资保险公估机构的，应当根据《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）有关规定取得股东会或者股东大会的同意。
第十一条 保险公估机构及其分支机构的名称中应当包含“保险公估”字样，且字号不得与现有的保险中介机构相同，中国保监会另有规定除外。
第十二条 申请设立保险公估机构，全体股东、全体发起人或者全体合伙人应当指定代表或者共同委托代理人，向中国保监会办理申请事宜。
第十三条 保险公估机构可以申请设立分公司、营业部。保险公估机构申请设立分支机构应当具备下列条件：
（一）内控制度健全；
（二）注册资本或者出资达到本规定的要求；
（三）现有机构运转正常，且申请前1年内无重大违法行为；
（四）拟任主要负责人符合本规定的任职资格条件；
（五）拟设分支机构具备符合要求的营业场所和与经营业务有关的其它设施。
第十四条 保险公估机构以本规定注册资本或者出资最低限额设立的，可以申请设立3家保险公估分支机构；此后，每申请增设一家分支机构，应当至少增加注册资本或者出资人民币20万元。
申请设立保险公估分支机构，保险公估机构的注册资本或者出资已达到前款规定增资后额度的，可以不再增加注册资本或者出资。
保险公估机构注册资本或者出资达到人民币2000万元的，设立分支机构可以不再增加注册资本或者出资。
第十五条 中国保监会收到保险公估机构设立申请后，可以对申请人进行风险提示，就申请设立事宜进行谈话，询问、了解拟设机构的市场发展战略、业务发展计划、内控制度建设、人员结构等有关事项。
中国保监会可以根据实际需要组织现场验收。
第十六条 中国保监会依法批准设立保险公估机构、保险公估分支机构的，应当向申请人颁发许可证。
申请人收到许可证后，应当按照有关规定办理工商登记，领取营业执照后方可开业。
保险公估机构及其分支机构自取得许可证之日起90日内，无正当理由未向工商行政管理机关办理登记的，其许可证自动失效。
第十七条 依法设立的保险公估机构、保险公估分支机构，应当自领取营业执照之日起20日内，书面报告中国保监会。
第十八条 保险公估机构有下列情形之一的，应当自变更决议作出之日起5日内，书面报告中国保监会：
（一）变更名称或者分支机构名称；
（二）变更住所或者分支机构营业场所；
（三）发起人、主要股东或者出资人变更姓名或者名称；
（四）变更主要股东或者出资人；
（五）股权结构或者出资比例重大变更；
（六）变更注册资本或者出资；
（七）修改公司章程或者合伙协议；
（八）分立、合并、解散或者变更组织形式；
（九）撤销分支机构。
第十九条 保险公估机构及其分支机构变更事项涉及许可证记载内容的，应当交回原许可证，领取新许可证，并按照《保险许可证管理办法》有关规定进行公告。
第二十条 保险公估机构许可证的有效期为3年，保险公估机构应当在有效期届满30日前，向中国保监会申请延续。
保险公估机构申请延续许可证有效期的，中国保监会在许可证有效期届满前对保险公估机构前3年的经营情况进行全面审查和综合评价，并作出是否批准延续许可证有效期的决定。决定不予延续的，应当书面说明理由。
保险公估机构应当自收到决定之日起10日内向中国保监会缴回原证；准予延续有效期的，应当领取新许可证。
第二节 任职资格
第二十一条 本规定所称保险公估机构高级管理人员是指下列人员：
（一）公司制保险公估机构的总经理、副总经理或者具有相同职权的管理人员；
（二）合伙制保险公估机构执行合伙企业事务的合伙人或者具有相同职权的管理人员；
（三）保险公估分支机构的主要负责人。
第二十二条 保险公估机构拟任董事长、执行董事和高级管理人员应当具备下列条件，并报经中国保监会核准：
（一）大学专科以上学历；
（二）持有中国保监会规定的资格证书；
（三）从事经济工作2年以上；
（四）具有履行职责所需的经营管理能力，熟悉保险法律、行政法规及中国保监会的相关规定；
（五）诚实守信，品行良好。
从事金融或者评估工作10年以上，可以不受前款第（一）项限制；担任金融、评估机构高级管理人员5年以上或者企业管理职务10年以上，可以不受前款第（二）项限制。
第二十三条 有《公司法》第一百四十七条规定的情形或者下列情形之一的，不得担任保险公估机构董事长、执行董事和高级管理人员：
（一）担任因违法被吊销许可证的保险公司、保险中介机构的董事、监事或者高级管理人员，并对被吊销许可证负有个人责任或者直接领导责任的，自许可证被吊销之日起未逾3年；
（二）因违法行为或者违纪行为被金融监管机构取消任职资格的金融机构的董事、监事或者高级管理人员，自被取消任职资格之日起未逾5年；
（三）被金融监管机构决定在一定期限内禁止进入金融行业的，期限未满；
（四）因违法行为或者违纪行为被吊销执业资格的资产评估机构、验证机构等机构的专业人员，自被吊销执业资格之日起未逾5年；
（五）受金融监管机构警告或者罚款未逾2年；
（六）正在接受司法机关、纪检监察部门或者金融监管机构调查；
（七）中国保监会规定的其他情形。
第二十四条 未经股东会或者股东大会同意，保险公估公司的董事和高级管理人员不得在存在利益冲突的机构中兼任职务。
保险公估机构的合伙人不得自营或者同他人合作经营与本机构相竞争的业务。
第二十五条 保险公估机构向中国保监会提出董事长、执行董事和高级管理人员任职资格核准申请的，应当如实填写申请表、提交相关材料。
中国保监会可以对保险公估机构拟任董事长、执行董事和高级管理人员进行考察或者谈话。
第二十六条 保险公估机构的董事长、执行董事和高级管理人员在保险公估机构及其分支机构内部调任、兼任同级或者下级职务，无须重新核准任职资格。
保险公估机构决定免除董事长、执行董事和高级管理人员职务或者同意其辞职的，其任职资格自决定作出之日起自动失效。
保险公估机构任免董事长、执行董事和高级管理人员，应当自决定作出之日起5日内，书面报告中国保监会。
第二十七条 保险公估机构的董事长、执行董事和高级管理人员因涉嫌经济犯罪被起诉的，保险公估机构应当自其被起诉之日起5日内和结案之日起5日内，书面报告中国保监会。
第二十八条 保险公估机构在特殊情况下任命临时负责人的，应当自任命决定作出之日起5日内，书面报告中国保监会。临时负责人任职时间最长不得超过3个月。
第三章 经营规则
第一节 一般规定
第二十九条 保险公估机构及其分支机构应当将许可证置于住所或者营业场所显著位置。
第三十条 保险公估机构可以经营下列业务:
（一）保险标的承保前和承保后的检验、估价及风险评估；
（二）保险标的出险后的查勘、检验、估损理算及出险保险标的残值处理；
（三）风险管理咨询；
（四）中国保监会批准的其他业务。
第三十一条 保险公估机构及其分支机构可以在中华人民共和国境内从事保险公估活动。
第三十二条 保险公估机构及其分支机构的从业人员应当符合中国保监会规定的条件，持有中国保监会规定的资格证书。
本规定所称保险公估从业人员是指保险公估机构及其分支机构中从事保险标的承保前检验、估价及风险评估的人员，或者从事保险标的出险后的查勘、检验、估损理算等业务的人员。
第三十三条 保险公估机构及其分支机构应当对本机构的从业人员进行保险法律和业务知识培训及职业道德教育。
保险公估从业人员上岗前接受培训的时间不得少于80小时，上岗后每人每年接受培训和教育的时间累计不得少于36小时，其中接受法律知识培训及职业道德教育的时间不得少于12小时。
第三十四条 保险公估机构及其分支机构应当建立专门账簿，记载保险公估业务收支情况。
保险公估机构及其分支机构应当建立完整规范的业务档案，业务档案应当包括下列内容：
（一）保险公估业务所涉及的主要情况，包括保险人、投保人、被保险人和受益人的名称或者姓名，保险标的、事故类型、估损金额等；
（二）报酬金额和收取情况；
（三）其他重要业务信息。
保险公估机构的记录应当完整、真实。
第三十五条 保险公估机构及其从业人员享有下列权利：
（一）根据执行业务的需要，要求委托人及其他相关当事人提供有关保险公估的文件、资料和其他必要协助；
（二）客观、公正从事保险公估活动，在当事人不提供协助或者要求出具虚假保险公估报告时，中止执行业务或者终止履行合同；
（三）法律、行政法规和中国保监会规定的其他权利。
第三十六条 保险公估机构及其从业人员应当履行下列义务：
（一）遵守法律、行政法规及中国保监会规定，接受行业管理，维护行业声誉；
（二）遵守评估准则、职业道德和有关标准；
（三）对使用的有关文件、证明、资料的真伪进行查验；
（四）法律、行政法规和中国保监会规定的其他义务。
第三十七条 保险公估机构、保险公估分支机构及其从业人员与保险公估活动当事人一方有利害关系的，应当告知其他当事人。
公估活动当事人有权要求与自身或者其他评估当事人有利害关系的保险公估机构或者保险公估从业人员回避。
第三十八条 保险公估从业人员开展保险公估业务的行为，由所属保险公估机构承担责任。
第三十九条 保险公估机构及其分支机构从事保险公估业务，应当与委托人签订书面委托合同，依法约定双方的权利义务及其他事项。委托合同不得违反法律、行政法规及中国保监会有关规定。
第四十条 保险公估机构及其分支机构在开展业务过程中，应当制作规范的客户告知书，并在开展业务时向客户出示。
客户告知书应当至少包括保险公估机构及其分支机构的名称、营业场所、联系方式、业务范围等基本事项。
保险公估机构及其董事、高级管理人员与公估业务相关的保险公司、保险中介机构存在关联关系的，应当在客户告知书中说明。
第四十一条 保险公估机构、保险公估分支机构及其从业人员在开展公估业务过程中，应当勤勉尽职，保险公估报告不得存在重大遗漏。
保险公估报告中涉及赔款金额的，应当指明该赔款金额所依据的相应保险条款。
第四十二条 保险公估机构应当自办理工商登记之日起20日内投保职业责任保险或者缴存保证金。
保险公估机构应当自投保职业责任保险或者缴存保证金之日起10日内，将职业责任保险保单复印件或者保证金存款协议复印件、保证金入账原始凭证复印件报送中国保监会。
第四十三条 保险公估机构投保职业责任保险的，应当确保该保险持续有效。
保险公估机构投保的职业责任保险对一次事故的赔偿限额不得低于人民币100万元，一年期保单的累计赔偿限额不得低于人民币500万元，同时不得低于保险公估机构上年营业收入的2倍。
职业责任保险累计赔偿限额达到人民币5000万元的，可以不再增加职业责任保险的赔偿额度。
第四十四条 保险公估机构缴存保证金的，应当按注册资本或者出资的5％缴存；保险公估机构增加注册资本或者出资，应当相应增加保证金数额；保证金缴存额达到人民币100万元的，可以不再增加保证金。
保险公估机构的保证金应当以银行存款形式或者中国保监会认可的其他形式缴存。
保证金以银行存款形式缴存的，应当专户存储到商业银行。保证金存款协议中应当约定：“未经中国保监会书面批准，保险公估机构不得擅自动用或者处置保证金。银行未尽审查义务的，应当在被动用保证金额度内对保险公估机构的债务承担连带责任。”
第四十五条 保险公估机构不得动用保证金，但有下列情形之一的除外：
（一）注册资本或者出资减少；
（二）许可证被注销；
（三）投保符合条件的职业责任保险；
（四）中国保监会规定的其他情形。
第二节 禁止行为
第四十六条 保险公估机构及其分支机构不得伪造、变造、出租、出借、转让许可证。
第四十七条 保险公估从业人员不得以个人名义招揽、从事保险公估业务或者同时在两个以上保险公估机构中执业。
第四十八条 保险公估机构、保险公估分支机构及其从业人员在开展公估业务过程中，不得有下列欺骗投保人、被保险人、受益人或者保险公司的行为：
（一）向保险合同当事人出具虚假或者不公正的保险公估报告；
（二）隐瞒或者虚构与保险合同有关的重要情况；
（三）冒用其他机构名义或者允许其他机构以本机构名义执业；
（四）从业人员冒用他人名义或者允许他人以本人名义执业，或者代他人签署保险公估报告；
（五）串通投保人、被保险人或者受益人，骗取保险金；
（六）通过编造未曾发生的保险事故或者故意夸大已经发生保险事故的损失程度等进行虚假理赔；
（七）其他欺骗投保人、被保险人、受益人或者保险公司的行为。
第四十九条 保险公估机构、保险公估分支机构及其从业人员在开展公估业务过程中，不得有下列行为：
（一）虚假广告、虚假宣传；
（二）以捏造、散布虚假事实，利用行政处罚结果诋毁等方式损害其他保险中介机构的商业信誉，或者以其他不正当竞争行为扰乱市场秩序；
（三）利用行政权力、股东优势地位或者职业便利以及其他不正当手段强迫、引诱、限制投保人订立保险公估合同、接受保险公估结果或者限制其他保险中介机构正当的经营活动；
（四）给予或者承诺给予保险公司及其工作人员、投保人、被保险人或者受益人合同约定以外的其他利益；
（五）利用业务便利为其他机构或者个人牟取不正当利益；
（六）利用执行保险公估业务之便牟取其他非法利益；
（七）泄露在经营过程中知悉的投保人、被保险人、受益人或者保险公司的商业秘密及个人隐私；
（八）虚开发票、夸大公估费。
第五十条 保险公估机构及其分支机构不得与非法从事保险业务或者保险中介业务的机构或者个人发生保险公估业务往来。
第四章 市场退出
第五十一条 保险公估机构有下列情形之一的，中国保监会不予延续许可证有效期：
（一）许可证有效期届满，没有申请延续；
（二）不再符合本规定除第八条第一项以外关于机构设立的条件；
（三）内部管理混乱，无法正常经营；
（四）存在重大违法行为，未得到有效整改；
（五）未按规定缴纳监管费。
第五十二条 保险公估机构因许可证有效期届满，中国保监会依法不予延续有效期，或者许可证依法被撤回、撤销、吊销的，应当依法组织清算或者对保险公估业务进行结算，向中国保监会提交清算报告或者结算报告。
第五十三条 保险公估机构解散的，应当自解散决议做出之日起10日内向中国保监会报告，并提交下列材料一式两份：
（一）解散申请书；
（二）股东大会、股东会或者全体合伙人的解散决议；
（三）清算组织及其负责人情况和清算方案；
（四）中国保监会规定的其他材料。
清算结束后，保险公估机构应当向中国保监会提交清算报告。
第五十四条 保险公估机构解散，在清算中发现已不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，应当依法提出破产申请，其财产清算与债权债务处理，按照法定破产程序进行。
第五十五条 保险公估机构被依法吊销营业执照、被撤销、责令关闭或者被人民法院依法宣告破产的，应当依法成立清算组，依照法定程序组织清算，并向中国保监会提交清算报告。
第五十六条 保险公估机构因下列情形之一退出市场的，中国保监会依法注销许可证，并予以公告：
（一）许可证有效期届满，中国保监会依法不予延续；
（二）许可证依法被撤回、撤销或者吊销；
（三）保险公估机构解散、被依法吊销营业执照、被撤销、责令关闭或者被依法宣告破产；
（四）法律、行政法规规定的其他情形。
被注销许可证的保险公估机构应当及时交回许可证原件。
第五十七条 保险公估分支机构有下列情形之一的，中国保监会依法注销许可证，并予以公告：
（一）所属保险公估机构许可证被依法注销；
（二）被所属保险公估机构撤销；
（三）被依法责令关闭、吊销营业执照；
（四）许可证依法被撤回、撤销或者吊销；
（五）法律、行政法规规定应当注销许可证的其他情形。
被注销许可证的保险公估分支机构应当及时交回许可证原件。
第五章 监督检查
第五十八条 保险公估机构及其分支机构应当依照中国保监会有关规定及时、准确、完整地报送报表、报告、文件和资料，并根据中国保监会要求提交相关的电子文本。
保险公估机构及其分支机构报送的报表、报告和资料应当由法定代表人、执行合伙企业事务的合伙人、主要负责人或者其授权人签字，并加盖机构印章。
第五十九条 保险公估机构及其分支机构应当妥善保管业务档案、会计账簿、业务台账以及佣金收入的原始凭证等有关资料，保管期限自保险合同终止之日起计算，保险期间在1年以下的不得少于5年，保险期间超过1年的不得少于10年。
第六十条 保险公估机构应当按规定将监管费交付到中国保监会指定账户。
六十一条 保险公估机构应当在每一会计年度结束后3个月内聘请会计师事务所对本机构资产、负债、利润等财务状况进行审计，并向中国保监会报送相关审计报告。
中国保监会根据需要，可以要求保险公估机构或者保险公估分支机构提交专项外部审计报告。
第六十二条 中国保监会根据监管需要，可以对保险公估机构的董事长、执行董事或者高级管理人员进行监管谈话，要求其就经营活动中的重大事项作出说明。
第六十三条 中国保监会依法对保险公估机构及其分支机构进行现场检查，包括但不限于下列内容：
（一）机构设立、变更是否依法获得批准或者履行报告义务；
（二）资本金或者出资是否真实、足额；
（三）保证金提取和动用是否符合规定；
（四）职业责任保险是否符合规定；
（五）业务经营状况是否合法；
（六）财务状况是否良好；
（七）向中国保监会提交的报告、报表及资料是否及时、完整、真实；
（八）内控制度是否完善，执行是否有效；
（九）任用董事长、执行董事和高级管理人员是否符合规定；
（十）是否有效履行从业人员管理职责；
（十一）对外公告是否及时、真实；
（十二）计算机配置状况和信息系统运行状况是否良好。
第六十四条 保险公估机构或者保险公估分支机构因下列原因接受中国保监会调查的，在被调查期间中国保监会有权责令其停止部分或者全部业务：
（一）涉嫌严重违反保险法律、行政法规；
（二）经营活动存在重大风险；
（三）不能正常开展业务活动。
第六十五条 保险公估机构及其分支机构应当按照下列要求配合中国保监会的现场检查工作，不得拒绝、妨碍中国保监会依法进行监督检查：
（一）按要求提供有关文件、资料，不得拖延、转移或者藏匿；
（二）相关管理人员、财务人员及从业人员应当按要求到场说明情况、回答问题。
第六十六条 保险公估机构及其分支机构有下列情形之一的，中国保监会可以将其列为重点检查对象：
（一）业务或者财务出现异动；
（二）不按时提交报告、报表或者提供虚假的报告、报表、文件和资料；
（三）涉嫌重大违法行为或者受到中国保监会行政处罚；
（四）中国保监会认为需要重点检查的其他情形。
第六十七条 中国保监会可以在现场检查中，委托会计师事务所等社会中介机构提供相关服务；委托上述中介机构提供服务的，应当签订书面委托协议。
中国保监会应当将委托事项告知被检查的保险公估机构及其分支机构。
第六十八条 保险公估机构及其分支机构认为检查人员违反法律、行政法规及中国保监会有关规定的，可以向中国保监会举报或者投诉。
保险公估机构及其分支机构有权对中国保监会的行政处理措施提起行政复议或者行政诉讼。
第六章 法律责任
第六十九条 行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请设立保险公估机构或者申请其他行政许可的，中国保监会不予受理或者不予批准，并给予警告，申请人在1年内不得再次申请该行政许可。
第七十条 被许可人通过欺骗、贿赂等不正当手段设立保险公估机构或者取得中国保监会行政许可的，由中国保监会依法予以撤销，对被许可人给予警告，并处1万元罚款，申请人在3年内不得再次申请该行政许可。
第七十一条 未经批准擅自设立保险公估机构或者保险公估分支机构，或者未取得许可证，擅自以保险公估机构名义从事保险公估业务的，由中国保监会责令改正，给予警告，没有违法所得的，并处1万元罚款，有违法所得的，并处违法所得3倍罚款，但最高不得超过3万元。
第七十二条 伪造、变造、出租、出借或者转让许可证的，由中国保监会责令改正，给予警告，没有违法所得的，并处1万元罚款，有违法所得的，并处违法所得3倍罚款，但最高不得超过3万元。
第七十三条 保险公估机构有下列情形之一的，由中国保监会责令改正，给予警告，并处1万元罚款：
（一）未按规定缴存保证金或者未经批准动用保证金的；
（二）未按规定投保职业责任保险或者未保持职业责任保险的有效性和连续性的；
（三）编制或者提供虚假的报告、报表、文件或者资料的；
（四）拒绝、妨碍依法监督检查的；
（五）聘任不具有任职资格、从业资格人员的。
第七十四条 保险公估机构、保险公估分支机构及其从业人员违反本规定第三十六条、第三十七条、第四十一条、第四十七条的，由中国保监会责令改正，给予警告，没有违法所得的，处1万元以下罚款，有违法所得的，处违法所得3倍以下罚款，但最高不得超过3万元。
第七十五条 保险公估机构、保险公估分支机构及其从业人员有本规定第四十八条、第四十九条所列情形之一的，由中国保监会责令改正，给予警告，没有违法所得的，处1万元以下罚款，有违法所得的，处违法所得3倍以下罚款，但最高不得超过3万元。
第七十六条 保险公估机构及其分支机构有下列情形之一的，由中国保监会责令改正，给予警告，处1万元以下罚款：
（一）未按规定缴纳监管费；
（二）未按规定在住所或者营业场所放置许可证；
（三）未按规定办理许可证变更登记或者未按期申请延续许可证有效期；
（四）未按规定交回许可证；
（五）规定建立和保管专门账簿、业务档案；
（六）未按规定履行告知义务；
（七）未按规定进行公告；
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我国民事调解制度的弊端与改革
赵 钰
内容提要：调解制度是我国民事诉讼中最具中国特色的一项制度，它能够及时、彻底地解决民事权益争议，提高办案效率，减少诉讼成本。调解也是目前我国法院运用的最多的一种处理民事诉讼的结案方式。随着审判方式改革的进行，现行调解制度日益暴露出它的局限性和诸多弊端。本文分析了现行调解制度的弊端，并就如何对其进行改革略陈管见。
法院调解，亦称诉讼调解，它是在法院审判人员的主持下，双方当事人通过自愿协商，达成协议，解决民事争议的活动和结案方式。法院调解具有特殊的司法救济价值。首先，它能够及时、彻底地解决民事权益争议，保持双方当事人的团结与合作；其次，它有利于提高办案效率，减轻当事人的讼累和法院负担；再次，它有利于增强当事人和群众的法制观念，预防纠纷，减少诉讼。因此其广泛地在民事审判实践中适用，并为日本、德国、美国、 英国等国家所推崇（有的国家称之为诉讼和解）。
调解制度在我国民事诉讼制度中具有重要地位，早在抗日战争时期，马锡五审判方式就确立了“调解为主”的方针，后历经了六十多年的不断发展和完善，具有浓郁的中国特色，在国际上被誉为“东方经验”。司法实践中，法院审理的民事案件半数以上是以调解方式结案，是法院运用的最多的一种处理民事诉讼的结案方式。它对于及时化解矛盾，维护社会稳定，促进经济发展曾经发挥了巨大作用。但由于我国曾经长期实行计划经济制度以及对法治的相对忽视，法院调解制度也不可避免地打上了计划经济的烙印，具有强烈的职权主义特点。随着审判方式改革的进行，人们法律意识的增强和依法治国进程的不断推进，法院调解制度在实践中日益暴露出它的局限性和诸多弊端，严重阻碍了其作用的发挥。
现行民事调解制度的弊端
一、调解必须在“事实清楚、分清是非"的基础上进行。
《民事诉讼法》第85条规定：“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚、分清是非的基础上进行调解”，因此在事实未查清楚的情况下，即使当事人之间已经达成了调解协议也不能结案。笔者认为该原则值得商榷：1、它混淆了判决和调解的界限。“调解的含义本身就包括对某些界限不清的事实、责任含糊不究，互谅互让，以达到既解决纠纷又不伤和气的目的”①。查清事实、分清是非是判决的前提条件，调解和判决二者手段不同、程序不同、当事人行使处分权的范围不同，其前提条件也应有所区别。2、不利于提高办案效率，减少诉讼成本。当事人接受调解的目的就是为了缩短诉讼时间，减少诉讼成本，而如果调解必须在“事实清楚、分清是非”的基础上进行的话，则当事人被迫继续举证，法院被迫继续组织质证、认证，从而增加了当事人的诉讼成本、占用有限的司法资源。3、与民事诉讼法其它规定相矛盾，违反了民事权利合法自由处分（私法自治）原则。《民事诉讼法》第13条规定：“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利”，它肯定了当事人在一定条件下，可以放弃自己的民事权利。而在没有查清事实、分清是非的情况下，当事人即达成调解协议，正是当事人行使自己处分权的一种表现。因此法院强令当事人不得放弃这一诉讼权利实际上是剥夺了当事人的处分权，同时也是对当事人法律权利的一种侵害。
二、调解适用的范围过宽。
我国法院调解的适用范围十分广泛，根据我国《民事诉讼法》的规定，目前除特别程序、督促程序、公示催告程序和企业法人破产还债程序外，包括无效民事行为在内的其他民商事案件都可以以调解方式解决。而无效民事行为中包括违反法律的禁止性、限制性规定及损害公共秩序和善良风俗原则的民事行为，对这类应当予以追缴或民事制裁的案件也适用调解，既违反法律规定，给人一种法院不依法执法的印象，又使一些当事人有可乘之机，能通过法院调解的合法形式掩盖一方或双方的非法目的。同时，法院实质上是放弃了依职权干预，对当事人之间的调解协议的合法性予以审查的权力。
三、采取调审结合的模式且调解无具体期限的限制。
我国的法院调解制度是采取调审结合的模式，即调解和审判可以动态转换、 交互运行，法官可以随时主动地决定进入调解程序，且由同一审判人员兼作调解人和裁决者。由于调解与判决相比，调解至少可以给法官自身带来三个方面的益处：1、调解可以使法官在相同的时间内办更多的案件；2、调解可以使法官轻易地回避法律事实是否成立、法律行为是否有效等困难的问题；3、调解结束后，当事人不得就该案提出上诉和再行起诉，因此调解是一种风险性很小的案件处理方式②。 特别是由于我国建立了错案追究制，且大部分地区法院将主审法官的错案率与工资待遇、职务升降等直接挂钩。这就导致主审法官在审判时面临着判决可能产生错判的风险和压力，特别是在一些法律依据比较含糊或不完备以及当事人双方证据势均力敌的情形下，为了规避风险，法官在审理案件时往往会无视调解的“自愿”原则，利用自己的特殊身份进行调解劝说，尽量说服当事人接受调解以达成调解协议，甚至有可能进行威胁或诱惑。只有在调解无望时才不得已采取判决方式结案。基于法官这种趋利避害的选择，不可避免地造成民事审判中调解的扩张和判决的萎缩。加上法律又缺乏对调解期限的规定，更容易导致法官漠视当事人的权利，强行调解，久调不决，损害当事人的合法权益。当然当事人也可以拒绝在调解协议上签字，但由于主持调解的法官就是案件的审判者，因此许多当事人本来不同意法官制定的调解方案，但迫于压力，不得不违心地同意调解，这不仅违反了调解的“自愿”原则，且容易导致调解结果有失公正、滋生司法腐败、损害法官和法院公正执法的形象。
四、当事人在调解书送达签收前可以反悔。
《民事诉讼法》第89条规定："调解书经双方当事人签收后，即具有法律效力”。 据此规定：当事人在诉讼中达成的调解协议，对双方当事人并无约束力，调解书在送达给当事人签收前，当事人任何一方无需任何理由均可以反悔。而笔者认为该规定：1、违反了《民法通则》的有关规定。《民法通则》第57条规定：“民事法律行为从成立时起具有法律约束力。行为人非依法律规定或者对方同意，不得擅自变更或者解除。"而调解协议是双方当事人为妥善解决纠纷，在意思表示真实的基础上自愿达成的一种协议，当事人之间达成调解协议的过程完全符合《民法通则》第55条规定的民事法律行为的构成要件： (1) 行为人具有相应的民事行为能力； (2) 意思表示真实； (3) 不违反法律或者社会公共利益。因此当事人在调解协议达成后，对民事调解书以不同意为由拒绝签收，推翻自己的意志的行为与《民法通则》第57条的规定相悖，不应当得到法律上的认可。2、损害了法院的权威。诉讼调解是一项严肃的司法行为，是在法官的主持下当事人之间就权利义务关系达成调解协议，因此如对当事人的反悔权无任何限制，将严重损害法院的权威。3、无限制的反悔权容易助长当事人在诉讼调解过程中的草率行为，违背了诉讼效益原则，不利于提高诉讼效率，造成法院人力物力的浪费。4、损害了另一方当事人的利益。5、使的恶意拖延诉讼的当事人有机可乘。
改进调解制度的几点设想
一、实行调审分离式的调解制度。
根据调解和审判间的关系的不同，可将各国的法院调解制度分为以下3种模式：一种是调审结合式，法院调解和审判可以动态转换、交互运行，以德国、中国为代表；一种是调审分立式， 把法院调解置于诉讼程序之前，作为独立的调解程序，以日本、台湾为代表；一种为调审分离式，把法院调解程序从审判程序中分离出来，作为法院处理民事纠纷的另一种诉讼方式，以美国为代表。③基于前述调审结合模式的调解制度中存在诸多问题， 笔者认为我国应实行调审分离式的调解制度。具体设想是：将诉讼程序划分为庭前准备程序和庭审程序二个阶段，将调解放在庭前准备程序之中，庭前法官和庭审法官分而设立。庭前法官负责主持调解，不参与庭审程序，庭审法官则负责案件审理，不参与庭前程序。庭前法官在归纳和确认双方争议的焦点，分配举证责任，整理、冻结证据（它包括对证据合法性的初步确认，复印件与原件的核对，确认证人，双方交换证据，对证据进行初步质辩等）之后，在双方当事人自愿的基础上进行调解，如当事人不同意调解，或调解不成功则将案件转入庭审程序。在庭审程序中，法庭不再进行调解，而是依法作出判决。这种调解模式的优点有：1、将调解权与审判权分离开来，使的当事人的合意免受审判权的干涉，实现合意自由，从而有利于实现调解结果的公正，保护当事人的合法权益。2、通过出示证据以及法官对举证责任的分配，帮助当事人重新估价自己一方的立场和主张，促使双方当事人和解或以撤诉等其他方式结案。在美国，百分之九十以上的案件都未到达开庭审理阶段，而在庭前准备程序以和解或其他通过谈判交涉的方法得到了解决④。3、符合我国的国情。我国法官人数较多，素质不高是不争的事实，由于庭前准备程序的内容对法官素质要求相对较低，且调解结案方式仍是我国法院运用最多的一种结案方式，因此将庭审法官与庭前法官分而设立，并将调解置于庭前准备程序之中，可让有限的高素质法官专门从事庭审程序中的审判工作，将其从日益增多的诉讼中解脱出来，以真正实现“精审判”。
二、调解程序应由当事人启动，并规定调解的期限。
为使自愿原则在调解过程中得以实现，应明确规定在庭前准备程序中，调解程序的启动应以当事人向法院提交书面申请为前提，法官不得依职权主动组织双方当事人进行调解（鉴于调解是离婚案件的必经程序，可特别规定离婚案件法官可依职权启动调解程序）。另外为防止当事人无休止的调解拖延诉讼，应规定调解期限，调解期限以10日为宜。通过设立调解期限，防止当事人无休止的调解，拖延诉讼，以提高诉讼效率。
三、重新界定法院调解的适用范围。
如前所述，并非所有民事案件都适用调解。因此笔者认为，法院可调解案件范围应排除以下几种案件：1、适用特别程序审理的案件；2、适用督促程序、公示催告程序审理的案件；3、企业法人破产还债程序；4、损害国家、集体或者第三人合法权益的案件；5、无效的民事行为需要予以追缴或民事制裁的案件。
四、规范法院调解的方式。
我国民事诉讼法及相关解释并未规定法院调解应采用的方式。实践中最为流行的则是所谓“背对背”的调解方式，即法官与当事人各自协商，在双方之间穿针引线，最终促成双方达成一致的意见。实际上采用这种调解方式达成的协议大多数是在双方当事人都不知道对方的真实意思下形成的，与调解的自愿合法原则背道而驰。因此笔者认为，应该借鉴其他国家和地区的立法经验，对调解的方式应以法律条文的形式加以原则性的规范，明确规定调解应当公开进行，即从调解开始到达成调解协议都必须是双方当事人或代理人共同在场的情况下方有效。禁止“背对背”调解，不公开进行调解属程序违法行为，是引起再审程序或检察机关抗诉的一个法定事由。这样有利于杜绝调解人员的暗箱操作，有助于双方当事人的自由协商达成协议。另外法官在调解过程中应处于中立、公正和消极的地位，法官不应发表个人意见让各方当事人接受，而是要居中主持调解。鉴于我国国民法律素质不高的基本国情，如果当事人调解不成时，法官可以依据有关法律法规，对当事人的请求作出评价，并帮助他们了解诉讼中潜在的有利点和不利点，以促使当事人达成调解协议。
五、“事实清楚、分清是非”不应成为调解的原则。
现行法院调解制度有三个基本原则，即当事人自愿、事实清楚、分清是非和合法原则。对自愿和合法原则学术界一般没有争议，争执的焦点在于是否保留事实清楚、分清是非原则。有学者认为，调解应当以事实清楚、分清是非为前提，因为我国与西方发达国家相比，法制建设明显滞后、法官的素质不高、当事人的法律意识不强、法院推行的仍然是沿袭前苏联的职权主义审判模式。在这种情况下，如果取消事实清楚、分清是非原则，无异于赋予了法官以职权任意干预、处置当事人处分权的权力，法官的行为更加缺乏必要的约束，将会带来更严重的司法专断和司法不公，这不仅不能实现设立调解制度的立法本意，也难以使当事人真正在平等协商中解决纷争。因此，现阶段调解仍应坚持事实清楚、分清是非原则。如当事人在查明事实、分清是非之前达成调解协议，则可向法院申请撤诉，这样同样能提高办案效率、减少诉讼成本。笔者认为：1、在现有的调解模式下，上述观点在防止司法不公方面有值得肯定的一面，但如果实行调审分离，调解程序由当事人启动，而非法院启动的话，则法官的职权受到了必要的约束。因此不查清事实、分清是非同样能保证公正司法，同时又充分尊重了当事人的处分权、提高办案效率、减少诉讼成本、使得有限的司法资源得到充分的利用。2、由于撤诉与调解具有不同的法律效力。如一方当事人不履行调解协议，以调解结案的当事人可直接申请法院强制执行，而以撤诉结案的当事人却必须重新起诉。因此对在查清事实、分清是非之前当事人即达成调解协议的，如仅允许当事人以撤诉结案，不允许当事人以调解结案的话，那么大部分当事人为保证调解协议能够得到执行，宁愿继续诉讼，这样设立调解制度以便提高办案效率、减少诉讼成本的目的就难以实现。 因此不应将“事实清楚、分清是非”作为调解的原则。
六、对当事人的反悔权严格加以限制。
赋予当事人无限制的反悔权损害了法院的权威、不利于提高诉讼效率、增加了诉讼成本、损害了另一方当事人的利益。因此笔者认为法律应明确规定，在法官的主持下当事人达成的调解协议一经签字即具有法律效力，任何一方当事人不得随意提出反悔。当事人不履行调解协议的，对方当事人可以申请法院强制执行。但为防止可能发生的错误调解所造成的不公后果，对具有下列情形之一的调解协议应确认为无效：1、调解程序违法；2、一方当事人有欺诈、胁迫行为，使得对方当事人违背其真实意思表示；3、双方当事人恶意串通，损害了国家、集体或者第三人合法利益；4、调解协议违反有关法律规定或社会公共利益。
① 景汉朝、卢子娟：《经济审判方式改革若干问题研究》，《法学研究》1997 年第 5 期。
② 李浩：《民事审判中的调审分离》，《法学研究》1996 年第 4 期。
③ 参见章武生、张其山：《我国法院调解制度的改革》，载江伟、杨荣新主编，《民事诉讼机制的变革》第 369 页至 370 页，人民法院出版社 1998 年版。
④ 谷口安平：《程序的正义与诉讼》（王亚新，刘荣军译），中国政法大学出版社，1996年，35页。
作者单位：江西省乐安县人民法院
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