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兰州市城市园林绿化管理办法

作者:法律资料网 时间:2024-07-12 18:16:52  浏览:8045   来源:法律资料网
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兰州市城市园林绿化管理办法

甘肃省人大常委会


兰州市城市园林绿化管理办法
甘肃省人大常委会


(1989年8月28日兰州市第十届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过 1989年11月28日甘肃省第七届人民代表大会常务委员会第十一次会议批准)

目 录

第一章 总 则
第二章 规划与建设
第三章 保护与管理
第四章 奖励与惩罚
第五章 附 则

第一章 总 则
第一条 为了加强城市园林绿化的规划、建设和管理,保护和改善城市生态环境,根据宪法和法律的有关规定,结合本市实际情况,制定本办法。
第二条 本办法适用于兰州市城市规划区和城镇的各项绿化及其设施的规划,建设和管理。
第三条 城市园林绿化是城市建设的重要组成部分,是社会公益性事业,其基本任务是:提高城市绿化覆盖率,提高绿化水平,维护生态平衡,改善环境,美化城市。
第四条 本办法所指的园林绿地,主要包括以下五类:
(一)公共绿地:各种公园、动物园、植物园、陵园、游园及街道、广场的绿地;
(二)专用绿地:工厂、机关、学校、医院、部队等单位和居住区内建筑物周围的附属绿地;
(三)生产绿地:为城市绿化提供苗木、花草种子的苗圃、花圃和草圃以及园林科研实验用地;
(四)防护绿地:用于卫生、安全、隔离、防风、防沙等目的的绿地;
(五)城市辖区风景名胜区。
第五条 城市园林绿化实行统一领导、分级负责,群众和专业队伍相结合的管理办法:
(一)市园林部门统一管理全市园林绿化工作,负责城市园林绿化的规划,建设、管理、指导、监督、检查各区(县)、各部门的园林绿化工作;
(二)区(县)园林部门负责区(县)属城镇园林绿化规划的实施和日常管理工作,指导、监督、检查所属街道、镇及辖区各单位的绿化工作;
(三)街道办事处,镇人民政府负责组织、督促、检查辖区单位和居住区的绿化建设与管理工作,落实绿化责任制。
第六条 所有城镇单位和居民都要履行植树绿化,保护绿化成果的义务,完成当地政府分配的绿化与管护任务。
第七条 下列城市绿地,树木和园林设施的所有权和使用权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯:
(一)公共绿地、防护绿地和风景名胜区的树木和设施归全民所有;
(二)机关、部队、企事业单位和人民团体在用地范围内自行投资种植并管护的树木和兴建的园林设施,归单位所有;
(三)由房屋产权单位投资种植的居民住宅区的树木及兴建的园林设施,由产权单位管护,归产权单位所有;
(四)居民在私房产界区内自行种植的树木,归个人所有。居民在公房产界区自费种植并管护的乔木,归房屋产权单位所有,日常收益归个人;
(五)贯穿城区的铁路两侧由铁路主管部门负责绿化建设和管护,其投资种植的树木及兴建的园林设施,归铁路主管部门所有。

第二章 规划与建设
第八条 城市园林绿化规划,由市园林部门按照城市总体规划负责编制和组织实施,各区(县)人民政府、驻辖区内各部门应根据城市绿化规划要求,制订本地区、本系统的绿化规划,并认真组织实施。
第九条 新建区规划绿地面积不得低于总用地面积的30%,旧城改建区绿地不得低于20%,城市干道绿带总宽不得低于路幅总宽的25%。在建设用地的规划和审批中,必须确保上述指标的实现。
第十条 市规划部门在审批划定勘察道路红线时,要尽可能保护原有树木,新建建筑物和构筑物,要与原有树木间保持合理距离。
第十一条 各单位新建、扩建项目和居住小区建设项目必须包括绿化设计;工程概算中必须包括绿化所需费用,不得挪作它用。建设规划设计必须有市园林部门参加会审。建设项目必须有市园林部门参加竣工验收,未完成绿化建设任务的不得交付使用。
第十二条 绿化用水管网和绿化用水量应纳入到城市给水规划中。黄河两岸公共绿地要创造条件用黄河水灌溉,有条件的厂矿应采用二次循环水灌溉。
第十三条 在城市规划中,园林绿化专业苗圃的用地面积不得低于城市建成区总用地面积的2%。
第十四条 城市园林绿化建设必须以植物造园为主,植物造园的面积不得少于绿地总面积的80%,除步行道外,非植物造园的建筑物占地面积不得超过绿地总面积的3—5%。

第三章 保护与管理
第十五条 严格保护城市总体规划中确定的绿地面积,任何单位和个人不得侵占和破坏。
规划确定的城市绿地和建成的城市绿地不得挪作它用,擅自占用的绿地必须限期退还,并缴纳绿地占用费。
现有城市绿地和规划绿地因建设需要临时占用时,须经区(县)园林部门批准,报市园林部门备案,并缴纳绿地占用费。

第十六条 现有城市绿地更新改造需要一处一次砍伐或移植树木10株以上或者损坏绿地10平方米以上的,必须报市园林部门批准;在此限额以下,由区(县)园林部门批准,报市园林部门备案。
第十七条 百年以上的古树和珍稀、名贵树木及具有历史价值和纪念意义的树木,均列为古树名木,严加保护,不得采伐;如遇特殊情况确需砍伐时,必须按规定由有关主管部门批准。
第十八条 行道树和干道绿带的树木,由所在区(县)园林部门统一适时修剪,任何单位和个人不得擅自处置。行道树与架空线路、地下管线发生矛盾需要修剪或移植时,由线路管理单位与园林部门协商,经园林部门批准后,按要求进行修剪或移植。
第十九条 园林部门和有关单位要及时进行树木花草病虫害的防治。凡调入或调出本市的苗木、花卉、籽种和其他植物材料,调运之前必须按国务院《植物检疫条例》的规定进行检疫,经检疫合格后方可调运。植物检疫、植物保护部门要及时做好病虫情预测预报和防治指导工作。
第二十条 严禁在园林绿地内存放易燃、易爆、化学物品和焚烧杂物。

第四章 奖励与惩罚
第二十一条 对于在城市园林绿化建设和保护管理方面做出优异成绩的单位和个人,由各级人民政府给予表彰和奖励。

第二十二条 违反本办法规定有下列行为之一的,视其情节轻重,给予通报批评、限期改正,责令具结悔过、责令恢复原状或责令赔偿损失,可以并处罚款;处以罚款的按以下标准执行:
(一)攀折、刻划树木或在树上钉钉、拴绳、挂物、拴系牲畜,在绿地内倾倒垃圾、污水、挖土、践踏花坛、圃地、草坪不听劝阻的,处以损失费二至三倍的罚款;
(二)在绿地内堆放杂物或建筑材料,车辆机械撞伤、撞倒树木;乱设标牌,依树搭棚,放牧牲畜的,处以损失费三至四倍的罚款;
(三)擅自砍伐、移植和修剪树木、摘花采种、破坏、盗窃树木花草和盆景的,处以损失费三至五倍的罚款;
(四)破坏园林设施,涂抹、刻划和拆毁亭廊、雕塑、壁画、景墙、游艺机具等园林设施的,处以损失费四至六倍的罚款;
(五)未经申请批准擅自占用绿地或经批准临时占用绿地逾期不退还的,处以损失费五至八倍的罚款;
(六)单位不按规划绿化,或逾期未完成绿化、管护任务的,处以每平方米绿化建设费用的一至三倍的罚款。
第二十三条 阻碍国家工作人员依法执行绿化管护任务者,按《中华人民共和国治安管理处罚条例》,由公安部门给予治安处罚,触犯刑律者依法追究刑事责任。
第二十四条 园林绿化管理人员在行使职权中徇私舞弊、玩忽职守造成损失的,由所有单位或其上级单位给予行政处分,并可给予经济处罚。
第二十五条 本办法由市、区(县)园林部门和镇人民政府、街道办事处、居民委员会发动群众组织实施。市容监察人员或园林绿化管理人员负责具体执行本办法。市容监察人员或园林绿化管理人员执行职务时必须佩戴标志,出示证件,罚款时要出具收据。
第二十六条 违章个人拒绝缴纳赔偿费和罚款的,由罚款单位通知本人所在单位协助收缴。违章个体经营者的赔偿费和罚款,由工商行政管理部门负责代收。违章的未成年人的赔偿费和罚款,由其抚养人或监护人负责缴纳。
第二十七条 被责令赔偿损失或罚款的单位和个人对园林部门所作的处罚决定不服的,可以在十日内向上一级园林部门申请复议;对复议决定仍不服的,在接到复议决定后十五日内向当地人民法院起诉;期满不申请复议、不起诉又不履行处罚决定的,园林部门可申请人民法院强制执行

第二十八条 收缴的城市园林绿化赔偿费和绿地占用费百分之七十留区(县),百分之三十上交市园林部门,主要用于园林绿化和公共绿地建设的补充投入,用于奖励的部分要严格控制。
收缴的罚款应全部上缴地方财政。

第五章 附 则
第二十九条 本办法的具体应用问题由兰州市园林局负责解释。
第三十条 本办法自公布之日起生效。1982年9月10日兰州市人民政府颁布的《兰州市城市绿化管理暂行办法》同时废止。



1989年11月28日
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新论本土资源与“西体中用”的法治建构模式

(上海大学法学院2001级研究生 陈颖辉)

[内容提要] 本文主要从本土资源的概念入手,详细阐述本土资源本质与量上的真实内涵,分析了本土资源对我国法治建构模式意义如何。另一方面,进一步分析我国的法治建构模式应采取的立场,观点,评判了传统的“西体中用”的理论。作者力图从时间,空间及社会政治,经济,文化背景等方面考虑,找准“西体中用”的切入点和接轨点,实现中西法律文化资源的顺利接轨,促进我国法制进程稳定向前发展。
[关键词] 本土资源 法治 西体中用 法律过程转化 一重反思
无形消耗

一 本土资源的内涵和理解

在市场经济及法治思想刚刚萌芽的中国的今天,各种学术理论观点的争鸣,让我们看到了法治在中国的希望,但就在法治思想尚还幼稚的现阶段,这种思想的冲突似乎也给我国法治建设的道路,方向及方式等方面变的更加模糊和进退两难。特别是在涉及法治建构等根本性问题上,存在有关本土资源以及“西化”,“本土化”等理论的激烈交锋。作者力图在这些问题中有所创新,为法治建设提供更多的选择余地。近年来,以苏力先生为代表的学者提出“本土资源论”,为我国大规模移植西方的法律、法制打了一针镇定剂。我们暂且不论“本土资源论”的正确与否,但这一理论的提出确实也使不少学者和立法者冷静下来,对中国法制建设进程及理论进行反思。
无论是主张“本土资源论”的学者,还是反“本土资源论”的学者。似乎他们都未真正,正面,有意识的阐述本土资源的真实内涵,似乎在概念方面,双方已达成了共识。而作者认为,明确本土资源概念的真实内涵是创立本土资源论及本土资源的利用等相关理论的前提和基础,是其理论可能存在的逻辑起点。基于以上原因,作者着重从本土资源质、量两大方面阐述本土资源的内涵,并以此为基础论述相关理论。
一 从质的方面分析
“资源”在《辞海》中的解释为“生产原料或生活资料的天然来源。” “本土”被解释为“原来生长地”。由此,我们不难得出本土资源的字面意义应“源于原来生长地的生产资料或生活资料的天然来源。”而引申开来,便会有以下几个问题值得分析:
第一 “本土资源”是指所有的资源,还是仅涉及法的方面的资源,也可统称为法律文化资源。其中包括法律资源、法制资源、法治资源及法律技术资源等。苏力先生在《法治与本土资源》一书中说道“寻求本土资源,注重本国传统,往往容易从历史中去寻找,特别是从历史典籍规章中去寻找。这种资源固然重要,但更重要的是从社会生活中的各种非正式法律制度中去寻找。”可见苏力先生所指的本土资源并不限于法律文化资源,作者也赞成这种观点。
第二“本土资源”可以区分为物质资源和非物质资源,具有可消耗性,可再生性或不可再生性。对于物质资源来说,常常具有消耗性和不可再生性。例如,我国的经济形态已从自然经济形态逐步过渡到商品经济形态,从一家一户的家庭农业经济体制过渡到社会化大生产的市场经济体制。传统的经济体制及制度资源已被逐渐消耗殆尽,演变为市场经济体制及商品经济形态资源,那么对于传统的经济体制资源来说,是否还对法治建设具有可利用性和价值了呢?答案是否定的。而对于法律文化资源等其他非物质资源来说,其是否还具有可消耗性呢?由于其本身的无形性,使得我们感觉到此类非物质资源属于精神世界的范畴,具有不可消耗性,但我们可以清楚看到,在外来文化与本土资源的冲突中,有些本土资源被异化了,一些本土资源在冲突中可能被“创造性地转化”为一种新的资源,还有一些外来文化由于自身的不完善及力量的薄弱而被本土化,但不管怎样,本土资源都或多或少地丧失了原有纯粹性,被外来文化侵蚀,甚至吞并。作者把其称为非物质资源的无形消耗。区分有形消耗和无形消耗的意义就在于,有利于从量的方面分析和理解本土资源的内涵。
第三 “本土资源”具有专属性、本土性及纯粹性,也即为一个国家或地区所专属的,完全产生于本国,本社会的历史及社会的资源。苏力先生的“本土资源论”主张建设法治国家应寻求本土资源,注重本国传统,立足本国现实情况,提出要对我国法制建设进行反思。作者对其的研究态度并无异议,它是实事求是精神的体现。但苏力先生研究的并不彻底,忽视了本土资源,本国传统的真正内涵,哪些是本土资源及其数量多少,缺少这些基础要件,使我们不由产生“本土资源论”带有空中楼阁之感。其实,苏力先生对我国法制进程及其理论的反思只是一重反思,仅指出了它的表象特征,而未深入其根源及本质,为此我们仍须对本土资源进行二重反思,三重反思。也即本土资源的真实内涵,以及“本土资源论”的理论基础或是根源何在。从苏力先生的著作中,我们并未清楚看到关于本土资源划分的标准及界限,其中,所谓的本土资源也或多或少地包含了已经被无形消耗的本土资源,从中我们可以找到西方法律理论的影子,而并非纯粹的本土资源,更何谈本土性,专属性?
二 从量的方面来分析
基于以上对本土资源质上的分析,我们可以按照严整的本土资源内涵来分析和判断哪些是真正的本土资源及数量如何。从另一侧面,具体,形象地丰富本土资源的概念,以致更完整,更全面的理解,由于本土资源涉及经济,政治,文化等诸多层面,作者无法一一阐述,另由于该论题的在于讨论法治建设问题,应属于法律的范畴。因此,作者以法律文化资源为对象加以具体分析。
(一) 从价值层面——观念资源分析
庞德认为,价值问题虽然是一个困难的问题,但它是法律科学所不能回避的。即使是最粗糙,最草率或最反复无常的关系调整或行为安排,在其背后总有对各种相互冲突和相互重叠的利益进行评价的某种准则。①纵观我国法律文化的历史演变过程,首先从社会结构方面来看,传统的中国社会结构的一大特点是家与国同构或者说家国一体化,此种结构导致了国政的原型实际上是家务,国法是家规的放大,国家内乱或国民争讼是家内不和睦的延伸。其二,传统中国文明存在法自然传统观念,老子说:“人地法,地法人,天法道,道法自然。”②因此,人道,天道乃是一道,人地法地法天法然,归根结底是法和谐。法自然的文化不存在选择,只有效法自然,一切才能功成事满,违背自然,必然招致灾难。其三,从传统经济结构及基础来看,传统中国是一个自然农业经济的社会,生产力落后,自给自足,缺乏并未养成交换及商业习惯,商品经济因素,这种经济一方面形成人对自然的依赖,妥协关系,另一方面,也塑造了中国人直观、模糊、对称、整体(和谐)、妥协的思想特征。基于上述三方面的分析,我们不难推出传统法律文化的价值是追求一种和谐和无讼。因此,真正追求和谐与无讼的法律文化资源才是真正的本土资源。
(二) 从体制层面——体制资源分析
首先,从法律体制方面来看,以刑为主,诸法合一。其主要法律形式有诰、誓、训、谟,范、刑、律等。从具体法律规范中,我们可以找到两个重要的特点即大部分是刑法规范以及拥有极权的统治者亲自或授命他人颁布的规范。因此,也暴露了其“君权至上”,“专制集权”的精神实质。
其次,从权力体制及分配结构方面来看,虽然各个历史时期的国家机关的设置体制和权力结构并不尽相同。但自秦汉以后,所有的立法,司法与行政权均臣服于皇权,皇权的至高无上是通过法律来确认和体现的。司法和行政的合一以及司法不具有独立地位更进一步说明了所有大权都被国家政权者——皇帝牢牢控制着。
基于以上两方面的分析,可以看出,传统中国法律文化中的体制资源体现了君权至上,集权专制的实质,其精神本质即是“人治”。因此,以“人治”为精神核心的体制资源才是真正的本土资源。
(三)从经济结构,体制及运行模式层面——经济基础资源分析
经济基础决定上层建筑。经济体制,结构及运行模式也在一定程度决定并影响着观念,传统,价值以及意识形态等非物质资源的取向与选择。为了便于全面理解本土资源量上的内涵,作者主要分析经济基础资源的具体内涵及变化。在新中国成立之前,中国社会始终以私有制为基础,处于自给自足的自然经济形态,尽管其中也包括了一些交换、商业习惯等商品经济的因素。新中国成立后,中国经济以公有制为基础,实行计划经济的运行模式,给我国经济,法制,文化等各方面造成了巨大损失。90年代初,邓小平同志南巡讲话中,解决了市场经济姓“资”姓“社”的问题后,市场经济终于在中国这片土地上落脚了。传统的自然经济基础资源已逐渐分化,消耗而为商品经济资源代替,不断退出本土资源的范畴。除以上论述的三种以外,本土资源还包括一些法律技术资源,法律典籍资源以及习惯法资源,这里不在一一阐述。
通过以上分析,我们可以看出诸如经济基础等物质性资源由于客观情况的影响,逐渐消耗,而在量上不断减少。而对于观念资源、体制资源等非物质性资源却由于外来文化的侵入,即所谓“无形消耗”而丧失纯粹性,一些也在退出本地资源的范畴。因此,专属,纯粹的本土资源在西方强势资源的优劣对比中,进行着自觉或不自觉的物质和非物质的消耗而走向衰弱。
“本土资源论”产生于法治构建以及法治现代化的领域中,因此,关于本土资源的讨论目的无非是研究分析本土资源对我国法治建设的意义何在。也即本土资源的利用问题。在研究该问题之前,有必要弄清法治的内涵及内在要求。早在古希腊时期,亚里士多德就给“法治”下了一个经典的定义“法治应包含两重含义即已成立的法律秩序获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定良好的法律”。③由此,可得出法治的两个基本特征即法的普遍性和法的至上性。后来的西方法学家和一些权威的工具书在对“法治”一词的具体表达上虽然也存在着差异,但所理解的精神大意却是一致或相似的。概括起来,有以下方面:(1)现代意义上的法治是民主政治的产物。(2)法治的核心是国家不仅通过法进行统治,而且本身也为其所支配,即“以法律制约权力”。(3)法治的直接目标是取消专制与特权,实现“法律面前人人平等”。(4)法治要求没有一切权力超越法律之上,即“法律至上”。(5)法治既是一种统治方式和手段,又是一种价值目标。④然而,反观我国法律文化的本土资源与法治精神实质及内在要求,存在着很的差异,甚至背道而驰。除了部分法律技术资源等一些较少或完全不反映阶级意志的本土资源尚存一定价值外,其余的本土资源对我国法治进程的可利用的数量及效果如何,显而易见。

二 法治建构模式

谈到本土资源其自然会引申到法治及法治建构模式的问题上。目前,我国在法治建构理论中存在三种观点。即“中体西用”,“西体中用”,“先中体西用,在逐步过渡到西体中用”。持“中体西用”的学者主张立足本国国情,注重本国传统资源,强调国家之间的差异性以及本国情况的特殊性,以本土资源为本体(理论框架),以吸收、借鉴、转化西方资源为辅,来建构我国的法治理论。持上述观点者实事求是的精神值得肯定,但他们仍停留在一重反思上,而未对问题追根求源,进行二重反思,三重反思,阐明本土资源的内涵及数量。因此,在面对一些诸如“本土资源是什么,有多少,可利用性怎样,能作为“体”吗?”等问题时,常常陷入尴尬境地,由此而建的“中体西用”的理论更无法站稳脚跟。而对于持“先中体西用,再逐步过渡到西体中用”的观点学者,则是在西方资源与本土资源的强弱对比中的妥协,体现了他们吸收、借鉴西方资源的渴望,另一方面又担心在此过程中而带来的冲击和动荡。因此,他们便运用一种看似有理的“过程论”来掩盖这种理论基础的虚空。究其原因,其一,他们并没有正确分析本土资源的真正内涵,因而无法在中西法律资源的对比中作出明确的选择。其二,该理论的逻辑起点是建立在中体西用上,试想在“人治”思想框架下,去发展我们所谓的“法治”,那我们的法律规范应体现“人治”还是“法治”呢?其精神实质永远摆脱不了“人治”的束缚。因此,以此建设我国法治也只能在“人治”的陷阱中越陷越深,更何谈转化到“西体中用”以及法治的建立和现代化?然而,对于持“西体中用”者,则是在中西法律资源的比较中,充分分析本土资源与西方资源的内涵,价值取向以及社会政治,文化,经济等诸多因素的基础上而提出的反映在法治建构模式的理论。作者在总体框架上同意此种理论,但涉及某些具体问题上,并不完全苟同。希望能提出几点问题引出对传统“西体中用”理论的反思。
一 首先分析“西体中用”理论的可行性。
(一)从经济上看,目前我国传统的自然经济形态已逐渐瓦解,商品经济形态逐步建立,市场经济体制也已渐入正轨。市场经济是法治经济,客观上要求有充分完备的法律及法制来确认、维护和保障公平竞争的经济关系和市场秩序。在这一点上,我们是率先引进了西方的市场经济理论来建构我国的经济体制,模式以及运行方式,并不断减少差距,日趋完备,因而具有更多融通性和共性,从而也为法治领域中的“西体中用”理论奠定了经济基础。
(二)基于以上对本土资源概念质、量上分析,我们不难得出中国传统本土资源在西方文化的冲突与影响下,进行着无形或有形的消耗,无论在本质,还是数量上,本土资源已无法在法治建立及现代化的过程中担任“主体”角色,而只能退到配角的地位中。
(三)从人的法律概念,法律意识以及法律传统去分析,由于国家之间具体情况的特殊性必然会在政治、经济、文化传统中产生差异。在目前状况下,中西的最大差异可能存在与人们的法律观念,意识以及法律传统方面。因此,也成为那些反“西体中用”理论者攻击的重心。我们冷静思考一下,首先,从人性的角度来看,我们中国人与西方人在人的本性方面是否有实质的不同?不管是孟德斯鸠为代表的西方哲学家主张的“人性本恶”论,还是孔孟主张的“人性本善”论,他们都不能否认人们心中对公正、民主、平等、自由、权利的向往,这些并不是西方人的专利,而是世界人民共同的普遍的价值追求。其次,造成我们法律观念、法律意识淡薄的深层原因是传统经济结构和专制集权的体制。最后,在我们人民的传统观念并非完全不存在公平、平等、民主、自由的因子。中国历史上有两次大规模的法律移植活动,第一次是1902年,沈家本受命大力改革旧律,移植大量西方国家的法律。第二次是新中国成立后,大量移植前苏联的法律,再加上历史上的以孙中山先生为代表的资产阶级革命者的民主运动以及改革开放以来对西方国家法律的移植,所有这些都在影响着国民的传统法律观念,启蒙法律意识,民主、自由、法治、权利的思想逐渐改变并支配着他们的行为。因此,进一步为“西体中用”理论被公众接受提供了观念基础。
二 对传统“西体中用”理论提出的几点问题
(一)“西体中用”的时空条件合适性问题。也即在我们引进西法律资源时,应充分考虑到与目前我国国情的适应性问题。特别是与经济基础,政治体制的适应。而我们当前的“西体中用”理论并没有对这一问题给予足够的重视,而是大量地移植西方现行的法律,构建西方的法治模式,从而带来很大的盲目性和急功近利性。其效果是许多法律无法得到实施。市场经济固然需要法治的保障,但不是法律越多越好,越先进越好。它存在一个与市场经济相适应,实良性互动的问题。反之,则阻碍市场经济的发展。因此,在“西体中用”理论应注意找到一个合适的接轨点。尽管当前西方的法律较为完善,体制也较为完备,但它并不是我国现在要找的接轨点。因为它所赖以存在的是成熟的商品经济形态,充分发展和积累的经济基础以及较为完善的政治体制。而这些并不是我国目前所具有的。比较中,我们可以发现我国的国情与资本主义市场经济刚刚建立,现代法治思想刚刚萌芽时期的社会背景有很大相似之处。因此,在我们建构当前法治模式时,更要着重考虑西方国家相应时期的法律规范,法治模式,避免盲目与国际接轨。而这才是我们所要找的合适的接轨点。
(二)“西体中用”存在一个法律过程转化问题。所谓“法律过程转化”就是一个具体法律过程完结后,向与它有必然联系的另一具体法律过程逐渐过渡或飞跃。⑤由于这一转化过程具有不间断的连续性,因此,也无法划出一个明确的界限来区分这两个具体法律过程。但为了方便理解和阐述该问题,我们以上述的接轨点为分界线来区分为接轨前,接轨后两个法律过程。我们知道,法律作为社会现象,其生成,发展,变更及消亡过程中存在着一个普遍适用的规律。而目前我国 在法治理论领域也存在着“自然演变论”和“政府推导论”。前者主张法具有内在的演变规律,在法的发展过程中应顺应这一规律,而减少或排除政府推导等其他外力的干扰。“政府推导论”认为政府具有认识规律的能力及前瞻性,强调人的主动能动性。通过政府的模式设计,发展规划来推动法律的发展。作者认为在接轨之前的法律过程中,即吸收西方法律资源来建构我国法治模式和框架的过程。由于,我国的特殊的经济基础,传统文化以及“人治”精神的毒害,再加入“文化大革命”时期,对我国法制的践踏,使得我国法治的发展偏离可法的内在发展规律,呈现出畸形甚至甚至后退的发展趋势。因此,在这一时期,政府应充分运用其主观能动性,认真比较分析中西方法律发展的历史演变过程,正确认识法的发展的内在规律。及时矫正畸形的发展方向,使其渐入正规。其二,在我国法制建设与市场经济二者诚良性互动趋势以后,由于人主观认识能力的无限性及人性的不可信任性,必然要使政府的身份由积极推导者转化为消极裁判者,以免因政府推导的力度,方式不当而阻碍法治正常发展,这是有前车之鉴的。
(三)以上两个问题是宏观性的,具有普遍意义的问题,而在具体如何引进西方资源来建构我国法治模式上仍存在一些问题值得注意:其一,西体中用,观念先行。我国法制进程的艰难,西体中用理论的最大挑战也就在于观念的深入人心。而对于我国目前的法制建设,不应先盲目的大规模移植西方国家的法律,而应先引进西方法律的思想及价值观念,大力普及法律观念,法律思想的教育,为我国法治的建构以及以后的顺利实施奠定坚实的观念基础.其二,”西体中用”不仅局限于立法环节,还应包含执法,守法等环节,不应仅限于法制领域,还应涉及行政,司法,道德,文化等领域.注重法制与政制,权制等体制间的相互协调和保障,从而使”西体中用”的理论具有更强的实践意义和效果.因此,在我们移植西方具体法律规范的同时,还应改进我国的行政,司法体制使之相互协调,给于我国法治模式建构以支持和保障,从而使法律顺畅实施,达到预期的效果.
西方国家的法治只是一种相对的善,它同市场经济一样,除了积极作用以外,还存在自身不可消除的缺憾和不足。但法治作为治理手段和价值目标的统一体,是迄今社会最为有效的治国方法和最高的价值追求。事实上,任何文化的发展都是紧跟社会发展的,都具有社会选择因素,而不仅仅是自身的选择。这使得这种发展必定具有历史的沉淀和各种文化融合的痕迹,在现代信息发达的条件下,这种痕迹就变得越清晰,成了发展本身主要的脉络。因此,在这一发展过程中,我们没有理由也不可能排除西方法治的先进思想和文化,而应在文化的强弱,优劣对比中,作出谁主谁次的明智选择。


          论保险人的免责条款明确说明义务
              ——以对保险行业的实践考察为基础

           潘红艳 吉林大学法学院

  关键词: 保险人/免责条款/明确说明义务
  内容提要: 归纳实践中保险商品的售卖方式以及对免责条款明确说明义务的履行方式,揭示争议的缘由。解决问题的向度包括:统一法律规定的 “免除保险人责任条款”和保险合同中包含的 “责任免除”条款的范围,要求保险人在合同中以足以引起投保人注意的方式标明;保险人履行免责条款明确说明义务应当在确定保险合同之前进行;判断是否 “明确”的标准应当根据具体的交易情景做出;实行举证责任倒置,由保险人举证对免责条款进行了明确说明;理顺保险代理人销售保险商品的利益驱动力,投保人应对保险合同内容主动获知;强化投保人 “保险人已经对免责条款对我进行了明确说明”复写及签字的做法。


《保险法》从立法上明确保险人在订立合同时的免责条款说明义务,这在保险立法史上尚属首次,此举是保险立法的一大进步,属我国的创新之作。查外国立法,未见有此规定者。[1]《保险法》第 17 条 2 款规定,对保险合同中免除保险人责任的条款,保险人在订立合同时应当在投保单、保险单或者其他保险凭证上作出足以引起投保人注意的提示,并对该条款的内容以书面或者口头形式向投保人作出明确说明;未作提示或者明确说明的,该条款不产生效力。

赋以保险人对保险合同免责条款明确说明义务的立法主旨包括以下方面:平衡保险商品的信息偏在、[2]体现保险合同当事人的意思自治、保护作为保险商品消费者的投保大众的利益。以保险整体运营宏观角度观之,保险人掌控保险产品信息、技术信息以及相关的法律法规信息,而投保人对上述信息很难获知。为解决信息偏在问题,赋予保险人相关信息的解释说明义务,从而平衡投保人与保险人在信息掌控中的失衡关系。以单一保险合同订立角度观之,保险合同多以格式合同形式存在,投保人仅能对合同表示附和。加之保险合同本身具有复杂繁冗,技术性、专业性较强等特征,尊重和保障保险合同双方当事人意思自治的实现与保险交易的格式化对投保人意思自治的阻碍形成了一对矛盾。赋以保险人以解释说明保险合同条款的义务为投保人客观、全面的了解合同内容提供了路径和可能性。以投保人、保险人在保险行业中的地位角度观之,作为保险消费者的投保人,与经营保险商品的保险人地位反差明显:投保人购买保险的行为具有偶然性、个体性、非专业性的特征;保险人出售保险的行为具有经营性、团体性以及专业性的特征。为平衡两者的关系,保险人应当承担对保险商品的解释说明义务以保护投保大众的利益。

“市民社会的利益关系典型表现为利益主体的多元化和逐利行为的多样性,处于社会主义市场经济转型时期的我国社会不可避免产生各种利益冲突,只有通过调整各主体之间的利益关系,完善利益分配中的平衡机制才能消除利益冲突。”[3]免责条款明确说明义务的立法意旨虽臻于完美,但实践层面,保险商品千差万别、保险商品的售卖方式多种多样、投保人对保险的了解程度深浅不一、保险商品中蕴含的利益链条千头万绪,无法体现甚至完全背离上述立法主旨的现象时有发生,以致纷争不断。理论层面,对免责条款的法律性质和范围、义务的履行方式、举证责任等问题定论难寻。以实践矫正法律,抑或以法律强制实践,意图在利弊平衡中寻求解决之道。

一、免责条款明确说明义务履行方式的实践考察

保险商品售卖形式一般包括电话销售、保险代理机构与其他商业行为并同进行的销售、网上销售、代理人直销等。[4]各种售卖方式对免责条款明确说明义务的履行方式存在差异。

(一)电话销售

电话销售已经成为一种重要的保险商品的要约邀请方式,这种方式的电话宣传阶段具有以下特征:第一、售卖对象随机,一部分是保险公司既有客户,一部分是通过其他渠道获得的潜在投保人的联系方式。在电话销售之前,销售方往往已经对客户的相关情况有一定的了解,即使没有了解,电话售卖过程中也会尽量探查潜在客户的相关状况,以选择适合其经济收入水平与需求的保险商品对其销售。第二,电话售卖的方式成功率较低,潜在客户已经不堪其扰,80%以上的接听者都在销售人员没有提及保险商品实质内容之前就选择拒绝。只有 20% 甚至更少的接听者会听完销售人员的介绍,最终选择购买保险商品的接听者寥寥可数。但是电话销售又具有其他销售方式不能替代的优势:成本低廉,除了打包购买的电话费之外并无其他费用;对销售人员技术水平要求不高,一般只要口齿清楚、记忆力尚可都可以胜任;覆盖面广,电话接收群体与销售的覆盖面理论上是相同的。故此,虽然深受排斥,保险人依然乐此不疲的采用这种销售方式。

电话售卖的保险商品对免责条款明确说明义务履行的方式体现在以下阶段:电话售卖过程中对免责条款的介绍、保险合同的文本介绍、电话回访时对免责内容、权益保护等的提示。对于投保人而言,所有关于保险合同内容 (包括责任免除条款在内)的了解仅限于保险合同的书面规定以及投保人基于自身保险的认知范围内能够对销售人员提出的问题。保险人售卖过程中对免责条款明确说明义务的忽视,甚至如果投保人不加以询问就避免提及;保险合同签订时投保人除了对合同文本的阅读并没有其他获知免责条款的渠道等因素导致电话销售的保险合同在免责条款明确说明义务问题上纷争颇多。[5]

(二)保险代理机构与其他商业行为共同进行的销售

这种售卖形式实践中较多见,比如与银行存取款业务共同进行但性质相异的保险商品销售、与机票等票务行为一同销售的保险商品等。这种销售方式往往容易导致消费者混淆保险销售行为与其他商业行为。即使保险销售行为是单独存在的,但也受到销售地点、投保人对商行为产生的预期以及投保人对商行为性质的判断等因素的影响。销售人员往往受到交易惯性以及交易效率的约束,对其中蕴含的保险商品销售并不单独进行说明,投保人对保险商品内容的了解受到支付保费过后拿到的保险合同或者包含在其他商业合同中的保险条款等内容的限制,并且更多依赖投保人的认知能力而不是保险人的说明。免责条款明确说明义务的履行仅仅限于合同文本中相应内容的提示。在此类缺乏保险合同细节内容的保险商品售卖过程中,免责条款的提示已经难以满足,更遑论对之进行明确说明。

(三)网络销售

网络销售的保险商品,在商品名称下列明保险合同类型和内容,其中用红色或者加黑的字体(与保险合同其他内容字号大小相同)以 “责任免除” “除外责任”为标题提示免责条款。网售方式的特点在于:“责任免除”的标题区别于保险合同其他部分包含的免除保险人义务的内容。投保人阅读保险合同时,易于在第一时间识别保险人责任免除的事项为何。如果投保人以 “责任免除”事项要求理赔,保险人有充分的合同依据拒赔;如果投保人以 “责任免除”事项以外、规定在保险合同中的其他免除保险人责任的事由提起理赔遭拒,依然容易产生争议。[6]

(四)保险代理人面售

保险代理人当面销售的保险商品中,签订保险合同之前,保险代理人已经通过多种方式与投保人取得接触。为了尽量促成保险合同的签订,保险代理人极尽能事描述、夸大保险商品的优势与益处。投保人产生购买保险商品意向以后,才有机会阅读投保书与保险合同,对免责条款内容的知悉也方待此时才能实现。保险代理人对免责条款的解释与说明与保险合同中确实规定的情况常常存在偏差,出险后投保人遭到拒赔,才猛然醒悟还有诸多免责条款的存在,投保大众对保险制度的诸多诟病与不信任与前述情形关系甚密。

综观上述保险交易类型中保险人对免责条款明确说明义务的履行方式可见,虽然采取销售方式有异,但是保险人均以保险合同文本或其他的书面形式对免责条款进行提示,故此,立法中关于免责条款明确说明义务中提示义务的部分履行情况尚佳。[7]只是对法律所要求的 “明确说明”义务的履行方式无一定之规,各种争议的因由在保险交易过程中已经埋下伏笔。

二、免责条款明确说明义务的法律性质

保险人免责条款明确说明义务的法律性质如何,一直存在争议。实践和学界分歧表现有二,有认为此义务属于消极义务者,即认为一旦保险人采用某种特殊的形式,诸如加黑或描红等对免责条款加以明示,就可以认定履行了该义务。[8]考虑到保险行为的交易效率以及证据留存的便易,似乎都不适宜使 “保险人负担极高的说明成本”而导致 “保险合同的效力处于严重不确定状态,不利于交易的稳定。”[9]

有认为该义务属于积极义务,即要求保险人除了在合同中明示以外,还应对免责条款的内容、性质、含义等做出明确的解释,否则不能认定已经履行了该义务。“保险人设计保险条款时不愿将免责条款赤裸裸的公之于众,以免引起投保人的反感和监管机关的注意,免责条款一般较为隐蔽、晦涩。”[10]根据前述预设有学者主张将免责条款明确说明义务界定为积极义务有助于保护投保人利益。这种预设虽据表面的合理性,但未免过于主观。虽然性质相同,保险合同与其他种类的格式合同在制定过程以及监管方式上存在诸多差异。首先,保险合同的制订均经过严格的条款设计及审查程序,其中包含对各个合同条款法律后果的研判过程。然后,除了制订合同的保险公司之外还会受到保险行业协会示范合同条款的影响以及保险监管部门的规制。基于格式化保险合同与一般的格式合同制作过程的差异以及笔者对实践中保险合同的考察,与此预设相反的事实是:保险人在其提供的格式合同中均以鲜明方式将免责条款列明以引起投保人注意。结合保险交易形式的不同表现,尤其是在网络交易、电话交易等新兴的保险交易的前提下,过分要求保险人主动履行明确说明义务似乎有悖于保险人选择网络、电话等形式的保险所追求的交易效率目标。综观我国保险交易的大环境,保险制度在我国已经畅行二十几个年头,我国的保险市场在1987 年的开放后的最初十年间就实现了 20 倍的扩容,以保险的形式分散危险已经成为一般大众的常识。人们将保险作为一种生活保障的方式选择已经成为常态,对保险商品的期待也更加高涨。[11]对公众的保险意识估计过低是不客观的。

对某种义务法律性质的研究应该服务于该义务边界的确定以及该义务履行标准的认定,探讨免责条款明确说明义务的法律性质也概莫能外。虑及保险意识、投保人对保险的知悉程度、订立保险合同具体情境等因素的差异,对该义务做僵化的积极或者消极的性质界定似乎无法满足解决实际问题的需求。与事有补的态度是:回归到对如何判断免责条款的范围、履行免责条款明确说明义务的方法以及标准这些切实问题的探讨中来。

三、免责条款的范围及认定

保险商品的种类多样,[12]合同文本表象形式多样、保险商品销售方式多样。保险合同中的免责条款包括的范围以及认定方法并无立法明示,而对此问题的界定直接关涉诉争案件的判决。我国现行的 2009 年 《保险法》较之 2002 年修改的 《保险法》在免责条款的表述上出现了差异,现行法的表述为 “免除保险人责任的条款”,之前的表述为 “责任免除条款”。[13]这反映出立法机构对免责条款范围认定的不同态度。[14]保险合同中的 “责任免除”条款与立法中的 “免除保险人责任条款”范围并不一致。学界和司法界对免责条款的范围如何也分歧颇大:有认为免责条款仅包括保险合同中以 “责任免除”“免责条款” “责任除外”命名的条款;有认为免责条款是保险人限制自身承保风险与赔偿责任限额的条款,包括承保范围、保险标的的限定、保险金额、保险期限、免赔额、条件与保证;有认为免责条款包括散落在保险合同中限制或免除保险责任的条款,不包括保证与条件条款、承保标的与承保风险条款。最高人民法院 2012 年 3 月发布的就 《关于适用 〈中华人民共和国保险法〉若干问题的解释 (二)》 (征求意见稿)第 10 条对保险法第十七条规定免责条款的范围界定为:保险合同责任免除条款包括除外责任条款、免赔额、免赔率、比例赔付、解除或中止合同等部分或全部免除或限缩保险人责任的条款。