《完善独立董事制度的若干法律问题研究》
作者：张志刚
【内容摘要】独立董事制度的建立与完善是进一步完善我国上市公司的治理结构中的关键一环。本文针对目前我国独立董事制度的特征及现状及存在的缺陷，阐述了如何完善独立董事制度的若干法律问题。
【关键词】治理结构、独立董事制度、内部监控、完善
一、独立董事制度的源起及其功能概述
（一） 独立董事制度的源起
独立董事制度最早是从西方国家的非雇员董事或非执行董事发展而来。上一世纪初叶，随着管理革命的发展与深入，先是所有权与管理权分离，继而演变为所有权与决策权的分离。董事会成员不一定都要是股东，也不一定在本公司拥有股份。非股东董事开始进入公司决策班子，由于其独立身份和所拥有的专业知识，在董事会中发挥特殊作用。这便是所谓的“董事会革命”。在经济史的发展过程中，这一董事身份有多种称谓，诸如非股东董事、外部董事、非执行董事、顾问董事等等，而最终以“独立董事”范畴成为现代市场经济中的主流范畴。
美国是实施独立董事制度较早的国家之一。70年代由于美国几家公司卷入了向官员行贿等丑闻及一些性质恶劣的不当行为中，法院判决要求公司改变董事会结构，要求董事会必须由大部分外部董事组成。与此同时，美国证监会为阻止大公司滥用权力，也积极推动对公司治理结构的改革。90年代，《密歇根州公司法》在美国各州公司立法中率先采纳了独立董事制度，该法不仅规定了独立董事的标准，而且同时规定了独立董事的任命方法以及独立董事拥有的特殊权力。美国全国公司董事协会在1996年就曾指出，董事会的成员应当大多数是独立董事，甚至还建议在公司中只需设立一名内部董事，即首席执行官（缩写为CEO），其余的均可为独立董事。据统计，在美国大型公开上市公司的董事会中，独立董事所占比例很高，而且有逐步提高的趋势。据《财富》杂志调查显示,在美国公司1000强中，董事会的平均规模为11人，独立董事就高达9人。如摩托罗拉公司董事会12席中，有9席为独立董事；美林集团董事会由16位董事组成，其中十一位为独立董事。 英国伦敦证券交易所在1991年专门成立了公司财务治理委员会，即卡德伯里委员会。卡德伯里委员会在其报告中建议，应该要求董事会至少要有3名非执行董事，其中的两名必须是独立的。伦敦交易所要求上市公司在年度财务报告中披露他们是否遵守了《准则》的规定。这可以认为是伦敦交易所以间接方式要求上市公司的董事会中应包括独立董事。世界经合组织在《1999年世界主要企业统计指标的国际比较》报告中专门列项比较了董事会中独立董事成员所占的比例，其中美国是６２％，英国３４％，法国２９％。 香港联交所于1993年11月引入对独立非执行董事的要求，即每家上市公司董事会至少要有2名独立的非执行董事。如果联交所认为公司的规模或其他条件需要，可以提高最低人数的规定。按照香港联交所的规定，独立非执行董事如果发现关联交易有损于公司整体利益，有义务向联交所报告；独立董事须于公司年度报告内审定交易是否符合公司的利益。
从上述可以看出，目前许多国家及地区都把建立独立董事制度作为完善股份公司治理结构的重要举措。独立董事越来越成为公司董事会中的主要力量，在世界大多数国家和地区中，独立董事的作用日益受到重视。
随着我国市场经济的发展，鉴于我国原在公司治理结构中设立的监事会制度实施的不成功，我国的公司治理结构选择了在上市公司董事会中引入独立董事制度这样一种模式，以图进一步健全公司治理结构，并在这方面实践中已经作了一些有益的探索。
1998年，Ｈ股公司率先按香港联交所的要求设立独立董事。1999年3月，国家经贸委和中国证监会联合发布了文件，要求Ｈ股公司应有2名以上的独立董事；2名以上的独立董事可以提议召开临时股东大会。这些工作为我国进一步推广独立董事制度提供了有益的经验。2001年8月,中国证监会发布《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》（简称《指导意见》）,标志着我国上市公司独立董事制度的正式实施。该文件要求2003年6月30日前各上市公司董事会成员中至少应包括三分之一的独立董事。2003年 据中国证监会统计,截止到当年6月底,在沪深证交所1250家上市公司中,有1244家上市公司配备了独立董事,独立董事总人数达到3839名,平均每家公司达到3名以上。在配有独立董事的1244家上市公司中,独立董事占董事会成员三分之一以上的有800家,占总数的65%；独立董事占董事会成员四分之一以上的公司有1023家,占总数的82%。在2001年中国证监会发布《指导意见》的征求意见稿文件中规定：上市公司董事会成员中应当有三分之一以上为独立董事。这意味着在我国上市公司中已逐渐建立起独立董事制度。独立董事制度的引入，将进一步完善上市公司的法人治理结构，强化公司董事会的内部监控机制。
（二） 独立董事制度的主要功能及其条件分析
1、独立董事制度的主要功能
（1）由于独立董事因其独立性和行权能力决定其制衡作用，独立董事可以不受利益的局限而公平地对待全体股东、董事和经理人员，维护全体股东和整个社会的权益。
（2）设立独立董事制度有助于建立健全董事会制约机制，有效保护外部投资者利益不受公司内部人员侵害。
（3）实行独立董事制度可以提高公司董事会决策的科学性，有助于强化公司董事会的管理职能。独立董事一般由本行业的技术专家和经济学家担任，其中大部分是一些专家、学者。他们进入董事会后，客观上改变了董事会成员的知识结构，会给公司带来新的知识、技能和经验，这必然会提高公司决策的科学性，提高公司整体管理水平。
（4）实行独立董事制度可以制约公司操纵行为，增强公司经营管理的透明度，有效地制止公司的造假行为。
（5）设立独立董事制度对于维护公司员工与债权人、中小股东的合法权益，对加强公司与社会的联系及提升公司的社会外部形象也起着一定的积极作用。
2、独立董事在我国公司治理结构中的功能条件分析
公司治理的根本目的就是对公司管理者实施有效的内部监控，使他们为了公司、公司股东利益的最大化而行事。我国证券市场的健康发展需要完善的公司治理，独立董事制度顺应了强化公司内部监控的要求，因此对于公司治理结构的改善是一种较好的选择。独立董事制度所表达的正是一种强化公司内部监控的理念。为什么这样说呢？这是因为：公司的合法有效运转需要良好的内外部监控体制。公司的治理离不开股东和管理者这两种基本元素，但由于专业能力、兴趣以及集体行动的问题，股东往往无法亲自参与经营管理，公司的所有权与经营权发生分离，公司重大事务的经营管理决策权基本交由管理者组成的董事会行使，董事会成为了公司治理结构中的中心环节，董事再把经营权委托给经理层，经理层对董事会负责而不对股东大会负责，双层委托造成了管理结构的延伸，股东对经理的控制力越来越薄弱，而董事会控制经理层的希望在现实中却往往无法实现，监控者无力监控，致使董事会沦为经理层用来贯彻自己意志的一个程序而已。这种现象就是伯利-米恩斯早在30年代所提到的企业的经营管理控制，他们断言：“没有控制权的财产所有权与没有财产所有权的控制权乃是股份公司发展的逻辑归结。”①由于公司利益及股东利益与管理者利益可能不一致，管理者使用其拥有的自由裁量权在进行决断时往往可能作出损害公司及股东利益或谋取私利甚至不作为的行为，于是在法律制度上，必须建立具体机制，用各种力量来监控经营管理层的行为，使股东能够对公司的经营与决策活动施加最终的有效监控。
那么如何才能使监控有效呢？第一是监督者与被监督者要分开，使他们相互独立，相互之间没有利益联系，这一点正是独立董事制度所强调的中心要点，依照独立董事定义，独立董事除出席董事会以外与公司没有任何的业务上接触的关系，与公司的经理没有其他任何影响其独立判断的联系，独立董事首先在形式上是独立的；二是监督者要享有充分的监督资源，包括权利与权利行使的手段，独立董事的行为可以说有董事会内部与外部两种效力。从内部程序上看，凡是董事会所做出的涉及到与经理层有关的决议，都要经过独立董事的提议或批准，才能够成为董事会的正式决议。从外部效力上看，经过独立董事独立批准的决议，在某种程度上说应该是效力最高的判断；三是监督者本身要有监督能力和足够的监督动机。由此可见，独立董事所反映的监督者必须独立与监督者必须有监督权利与手段的理念是非常积极的。此外，独立董事之所以被称为“独立董事”,在于其中“独立性”这三个灵魂性字眼，因此唯有严格维护独立董事的“独立性”地位，才能充分发挥其应有的功能。独立董事的独立性功能总体上需要在以下几个方面来形成：一是经济地位独立,自身利益不会与公司利益发生冲突；二是法律地位的独立，他们必须在股东大会上选举产生，而不由大股东推荐或委派，也非公司的经营管理人员，具有独立的人格，作为全体股东的合法权益的代表，享有对董事会决议的表决权和监督权；三是意思表示的独立，基于经济和法律的独立，使得其能以公司整体利益为主，对董事会决策作出独立的意思表示。
二、中国独立董事制度失灵的现状及原因
严格来说，独立董事制度在我国实施刚刚三四年，客观上尚为一个新生事物，如何进行具体运作在目前来看还处于探索阶段，实践中仍存在不少问题。
（一）独立董事难以保持其“独立性”。
1、 独立董事产生机制的制度性缺陷。我国独立董事难以独立，首要原因在于独立董事的产生机制使其难以独立。首先，从独立董事由董事会或监事会提名来看，由于我国上市公司的股权结构明显呈现出 “一股独大”的特征，控股股东很容易取得股东大会的控制权，而流通股股东受各种条件所限几乎不参加股东大会，由此使股东大会基本流于形式，而实质上成为少数大股东会议。绝大多数董事由大股东委派，董事会代表大股东的利益，再由代表大股东利益的董事会来提名独立董事，其独立性应该说根本不能确保。若大股东兼任董事长或经理，更演变成完全由“内部人”控制的独立董事，其独立性更加无从谈起。其次，从由股东大会或董事会集体表决确定独立董事来看，因为由股东大会或董事会集体表决所确定的独立董事的候选人多由大股东操纵的董事会提出并确定的，由此产生的独立董事不可能否定董事会，无法形成有效监督。因此，独立董事最终由股东大会或董事会来确定，多只是形式而已，并无实际意义。再者假设由监事会来提名独立董事，亦无法保证独立董事的独立性，我国《公司法》规定：“监事会由股东代表和适当比例的职工代表组成”，监事与公司存在密切的利益关系，导致许多监事往往受制于大股东，从而使本身独立性大打折扣，由此其选择的意向亦不可能保证公正。所以，从实践中来看，我国上市公司所聘请的独立董事大多在实质上完全偏离了独立董事制度设置的初衷。
2、独立董事人数比例不合理，不能建立履行其特殊职能的专门机构。独立董事在董事会中的人数比例不合理。根据《指导意见》的相关规定，上市公司董事会成员中应当有三分之一以上是独立董事，如果上市公司下设审计、薪酬、提名等委员会，独立董事应占二分之一以上的比例。但实际情况是，截止2001年7月20日至，我国聘请独立董事的上市公司达204家，而聘请的独立董事仅314名，平均每家公司的独立董事只有1.4名。在我国上市公司中，独立董事只占董事会成员的三分之一，独立性没有得到有效的组织保证，根本无法在公司决策中起主导作用。不仅影响其独立性，而且影响其监督作用的充分发挥。
3、经济上的依附地位使其难以独立。如果独立董事由董事会聘请，报酬理应由董事会支付，如此以来，独立董事在经济上便依赖于董事的薪酬，独立董事的独立性必然会受到影响乃至削弱。独立董事的报酬来自聘任他的公司，如果报酬太低，独立董事很难有积极性去从事责任很大的工作；如果报酬太高，就很难保证独立董事的独立性，总之，不合理的薪酬制度可能使独立董事丧失独立性，易被大股东收买。
（二）独立董事难以有效履行独立董事职责
1、独立董事的时间和精力限制了其履行独立董事的职责。目前我国上市公司聘请的独立董事大多是证券从业人员、知名教授或经济学家，他们的介入对上市公司拓展视野确实非常有帮助。但是其中一些人除了同时兼任多家公司的独立董事外，还要完成自己的正常工作，履行独立董事职责所需的时间和精力无法得到保证，难以发挥独立董事的作用。而《指导意见》规定：独立董事在公司的时间每年应不少于15个工作日，在如此短的时间内，他们所能做的仅仅是浏览公司文件、参加会议、有时甚至缺席董事会。根本无法详细掌握公司的营运状况。
2、独立董事的知识结构不能满足其职责要求，综合素质难以满足上市公司发展的要求。在国外，独立董事不仅要求是具有专业技能或是某一领域的知名人士，能够具备足够独立地履行其职责的知识、经验及能力及从业品质；而且还要求在实务中具有财务、业务、法律、工商管理等技能的人，以确保其能充分考虑广大股东和公司的利益，能够及时做出独立的有价值的商业判断。而目前我国上市公司的独立董事大多是经济学家和证券从业人员等类型的人员，他们并不一定具有技术、商业、管理等方面的综合素质，知识结构往往趋于单一，这不但不利于上市公司对重大经营项目的决策，反而有可能因此而增加负面影响。
3、 独立董事的职责不明确，任期不稳定及非正常提前离任现象,影响到独立董事履行职责。由于无成文法律法规或规章制度对独立董事应履行的职责作出明确的界定，这就客观上导致了很多上市公司对独立董事职责的认识存在着偏差。认为独立董事只要负责保证上市公司不违法违规就可以了，至于对如何促进企业的发展，企业如何在合法合规条件下经营则不在独立董事的职责范围内。基于这种认识上的偏差，多数上市公司在选择独立董事时，除了按照《指导意见》的规定选择一名会计专业人才外，其余的则大都选择理论多于实践的大学教授或知名经济学家等来担任，这在很大程度上制约了独立董事作用的发挥。而对于独立董事来说，由于没有明确的职责和义务，他们也大多把自己定位为上市公司的顾问。如此一来，独立董事应有的监督作用也就根本无从发挥。另外据统计,在2002年全国上市公司61位离任的独立董事中,任期不足一年的有31位, 占到离任独立董事的50%,其中有13位任期不足6个月;任期不足两年的有54位,占到离任独立董事总数的90%,其中一年以上、两年以下的有23位。独立董事任期不稳问题,已直接影响到独立董事制度作用的发挥。
4、独立董事的激励机制尚未健全。目前，国外独立董事制度的激励机制主要有两种：一种是薪酬激励机制，另一种是声誉激励机制。然而在我国这些激励机制还没有真正发挥作用。一方面，如前所述，不合理的薪酬制度可能使独立董事丧失独立性，被大股东收买。另一方面，我国目前的社会环境也不适于实行声誉激励机制，因为“独立董事”这一头衔还没有像西方国家一样得到广泛的认可，还不能作为一种诚实正直的象征，因而也就难以为独立董事带来额外的非货币收益。
三、 关于对完善独立董事制度的法理思考
独立董事制度的引进对于上市公司的治理改革具有重要意义，并且实实在在地在开始改善中国企业的公司治理，但目前我国的独立董事制度还处在进一步的制度磨合期，存在诸多影响独立董事发挥作用的不利因素。该制度所涉及到的诸多方面还有待进一步发展和完善。
（一）建立规范的独立董事聘选程序，改进完善独立董事的产生机制。
在目前的实际操作中,绝大部分独立董事是由大股东或其控制的董事会提名产生的。事实表明,小股东或监事会的提名权并未得到保证,这使独立董事的独立性受到干扰。为此, 为确保独立董事真正成为公司股东特别是中小股东利益的代表，我们可以考虑选择的对策是:
1、建立独立董事的扩大与循环机制，对已导入独立董事制度的公司通过以独立董事为主的提名委员会来选任独立董事，在目前业已达到三分之一的基础上，实现提名委员会中独立董事比例超过1/2,实现独立董事比例进一步扩大的目标。通过提名委员会,可以把独立董事的提名与大股东隔离开来,有助于提高独立董事的独立性和任期稳定性。
2、改进股东大会独立董事选举方式, 在首届独立董事产生程序中采用控股股东回避制度,规定独立董事必须实行差额选举,在未实行累积投票制②的情况下,大股东应回避表决。为确保独立董事真正成为公司股东特别是中小股东利益的代表，在独立董事的提名任命上明确大股东和中小股东各自对独立董事推荐的比例；此外，由于上市公司聘任独立董事时忽视了独立董事的合理结构和履行职责时间上的保证，独立董事人员的构成中职业经理人员比较少，而职业经理人员所具有的管理知识和经验又正是独立董事履行职责所必不可少的。因此中国在独立董事的选任方面，还需要执行更严格的标准，最好是选用具有相当的企业和商业阅历和直抒己见的勇气和魄力、有足够的时间和精力并能够做出有价值的商业判断的综合性人才。
（二）对独立董事的任职行权的保障和约束
1、加强对独立董事任职行权的法制保障。
（1）修改《公司法》，增加有关独立董事在董事会成员中的比例以及权利、义务、职责、作用的法律条文；（2）中国证监会等部门制定有关配套法规。配套法规应对独立董事任职条件、产生程序，发表意见的原则以及津贴等问题进一步做出明确规定，并对独立董事的过失追究做出原则规定；（3）在法律条文中使独立董事的责任明确化，可以适当借鉴国外相关经验来决定独立董事责任的承担与否；（4）允许独立董事与公司事先签订免责合同并为独立董事购买责任保险。（5）修改公司法，使独立董事选任累积投票制度和投票权征集制制度化、法律化。
2、完善独立董事任期及任职制度,强化独立董事勤勉尽责意识
（1）应对现行董事任期及届满和董事会任期及届满并存,董事任期与本届董事会任期同步届满的规定进行修改,在《上市公司章程指引》中取消关于董事任期至本届董事会任期届满时为止的规定。同时,应明确规定和引入董事任期交错制或董事会分批改选制,即将董事会成员分为三组,每次只改选其中一组,董事会每次只有1/3的董事需要改选。这样既有利于保持董事会一定的稳定性和连续性,又可防止董事会成员构成因大股东变化而突然发生变化,制约大股东对董事会成员构成的操纵和控制。（2）完善独立董事出席董事会会议制度。为遏制独立董事出席重要董事会会议比例偏低的现象,应进一步明确规定独立董事必须亲自出席董事会会议的原则,规定独立董事必须亲自出席审议年度报告、重大投资事项等重要董事会会议,严格限制独立董事委托他人出席董事会行为,规定独立董事只能委托其他独立董事代为出席董事会,并将现有独立董事连续3次未亲自出席董事会会议的,由董事会提请股东大会予以撤换的规定修改为独立董事未亲自出席董事会会议累计达到3次的,应由董事会提请股东大会予以撤换。同时要求上市公司在年度报告中详细披露独立董事年度内亲自出席董事会及股东大会的情况,使独立董事年度工作情况透明化,使全体股东和监管部门充分了解独立董事履职情况,监督独立董事勤勉尽责。（3）限制独立董事兼职。如果将其本职工作算在内，目前上市公司的独立董事都是兼职的，有关调查显示，约21%的独立董事同时在三家或三家以上的上市公司中兼任独立董事。为保证独立董事勤勉尽责，独立董事不宜过多兼任。对美国1000名公司董事和董事长的研究分析表明，董事任职服务一般不超过2至3家董事会。（4）保障独立董事的知情权。根据有关问卷调查表明，在影响独立董事发挥作用的三大主要原因中，无法获得公司的全面信息位于第二位，占接受调查上市公司的14.64%。为确保独立董事的知情权，我们可以采用： ①建立执行董事或董事会秘书与独立董事定期沟通制度；②建立健全专门委员会中独立董事占多数比例的制度。
3、完善独立董事的报酬和激励机制
（1）报酬机制的完善。在许多国外公司中，为了使得独立董事的利益与股东的利益保持一致，独立董事的报酬多实行现金与股票期权相结合的办法。目前，我国上市公司支付给独立董事的薪酬仅限于津贴形式，这对于个人收入本来就不低的独立董事几乎产生不了什么激励作用，股票期权作为一种长期激励措施，其作用是显而易见的。但由于目前我国实行股票期权的法律和政策还不成熟，在具体推行中还存在着诸如规范运作、期权流动、纳税等方面的问题，将其引入独立董事的薪酬机制中还缺乏一定的可操作性。可先采取适度津贴加奖金的办法，在条件允许的情况下，再逐渐过渡到“固定薪酬加股票期权”的方法，促使独立董事关心上市公司的经营业绩和发展前景,发挥更大的作用。再者是应实行独立董事报酬发放的社会化。以此有效保证独立董事经济上的独立性，其报酬发放可由独立董事协会完成。独立董事的报酬来源，可通过由上市公司上交独立董事经费和从其印花税中提取一定比例方式筹集。
（2）激励机制的完善。完善独立董事的激励机制：一方面使独立董事在经济上独立于受聘公司；另一方面在独立董事群体中引入竞争机制。通过部分独立董事的职业化，使独立董事专心于以个人声誉、信用与业绩为基础的职业工作。发挥声誉激励的作用，对那些人格独立、尽职尽责的独立董事，由证监会予以公开表彰，并优先向各上市公司推荐。
4、协调理清独立董事与监事会的关系
由于我国在制定《公司法》时，立法者没有把独立董事制度考虑进去，也就不会为独立董事预留法定监督权限。如此以来，在上市公司推行独立董事时，似乎存在独立董事与监事会权限的碰撞。事实上我国上市公司监事会的存在，已决定了我国上市公司独立董事的出现，不可能也不应当取代监事会，更不可能享有如美国独立董事所享有的那么多权限。独立董事的主要权限应当限定于《公司法》载明的董事会职权中的关键部分，如向董事会提议聘用或解聘会计师事务所；向董事会提请召开临时股东大会，提议召开董事会；聘请独立财务顾问，从而对董事会提交股东大会讨论的事项出具独立财务顾问报告。因此，只要独立董事在《公司法》规定的董事会权限范围内运作，不侵占监事会的权限范围，就不会存在独立董事与监事会发生职权相抵触的问题。另一方面，为避免职能重叠，独立董事制度与监事会制度可以进行有所侧重的分工。结合有关实践情况，可以把对关联交易发表专门意见等关系到决策正确与否的事前和事中监督作为独立董事的核心职能，监事会的监督应主要以是否违法违规等事后监督为主，以保障独立董事更好地发挥其应有的其他制度难以替代的重要作用。
5、 建立健全独立董事的行业自律体系。
广东省连山壮族瑶族自治县自治条例
广东省人大常委会
广东省连山壮族瑶族自治县自治条例
广东省人大常委会
（1988年3月16日连山壮族瑶族自治县第四届人民代表大会第二次会议通过 1988年6月18日广东省第七届人民代表大会常务委员会第二次会议批准）
目 录
第一章 总 则
第二章 自治县的自治机关和人民法院、人民检察院
第三章 自治县的经济建设
第四章 自治县的财政管理
第五章 自治县的文化建设
第六章 自治县内的民族关系
第七章 附 则
第一章 总 则
第一条 根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》的规定，结合连山壮族瑶族自治县的政治、经济、文化等特点，制定本条例。
第二条 连山壮族瑶族自治县（以下简称自治县）是广东省连山壮族瑶族实行民族区域自治的地方。
自治县的自治机关设在吉田镇。
第三条 自治县的自治机关行使宪法规定的县级地方国家机关的职权，同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权。
自治县的区域界线不得轻易变动，需要变动的时候，由上级国家机关的有关部门和自治县的自治机关充分协商拟定，报国务院批准。
第四条 自治县的自治机关带领全县各族人民在中国共产党的领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，自力更生，艰苦创业，集中力量进行社会主义物质文明和精神文明建设，努力把自治县建设成为团结、繁荣、民主
、文明的民族自治地方。
第五条 自治县的自治机关保证宪法和法律在本县的遵守和执行。把国家的整体利益放在首位，积极完成上级国家机关交给的各项任务。
第六条 自治县的自治机关根据本县的实际情况，在不违背宪法和法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施，加速本县经济、文化建设事业的发展。
上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合本县实际情况的，自治县的自治机关可报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。
第七条 自治县的自治机关在国家计划的指导下，根据本县的特点和需要，制定经济建设的方针、政策和计划。
自治县的自治机关根据法律规定和本县经济发展的特点，合理调整生产关系，改革经济管理体制，发展社会生产力，发挥本地资源优势，开发山区经济，逐步提高各族人民的物质生活水平。
第八条 自治县的自治机关对社会的各行各业加强职业道德教育。自治县的国家机关工作人员，必须廉洁奉公、尽职尽责、密切联系群众、接受人民的监督，反对官僚主义，努力为人民服务。
第九条 自治县的自治机关对本县各族人民进行爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的教育，努力发展教育、科学、文化、卫生、体育事业，不断提高各族人民的社会主义觉悟和科学文化水平。
第十条 自治县的自治机关维护和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，禁止对任何民族的歧视，禁止破坏民族团结的行为。
第十一条 自治县的自治机关向各族公民加强社会主义民主和社会主义法制教育，保障各族公民享有宪法和法律规定的公民权利，教育人民履行公民应尽的义务。
自治县的自治机关保障各民族都有使用和发展自己语言文字的自由，都有保持或者改革自己风俗习惯的自由。
自治县的自治机关保障各族公民有宗教信仰的自由。
第二章 自治县的自治机关和人民法院、人民检察院
第十二条 自治县的自治机关是自治县的人民代表大会和人民政府。
自治县的自治机关实行民主集中制的原则。
第十三条 自治县人民代表大会是自治县的地方国家权力机关，它的常设机关是自治县人民代表大会常务委员会。
自治县人民代表大会常务委员会对自治县人民代表大会负责并报告工作。
第十四条 自治县人民代表大会代表中的各民族、各方面的代表名额和比例，根据法律规定的原则确定。
第十五条 自治县人民代表大会常务委员会由主任一人、副主任若干人和委员若干人组成。自治县的人民代表大会常务委员会中应当有壮族、瑶族的公民担任主任或者副主任。
第十六条 自治县人民代表大会根据宪法和法律，结合本县政治、经济、文化的特点，制定自治条例，并根据需要，制定单行条例。
自治条例的制定和修改，由自治县人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过；单行条例的制定和修改，由自治县人民代表大会以全体代表的过半数通过。自治条例和单行条例的制定和修改，报经广东省人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会
备案。
第十七条 自治县人民政府是自治县人民代表大会的执行机关，是自治县的地方国家行政机关。
自治县人民政府对自治县人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作，在自治县人民代表大会闭会期间，自治县人民政府对自治县人民代表大会常务委员会负责并报告工作。
第十八条 自治县人民政府由县长、副县长和委员会主任、局长、科长等组成。
自治县的县长由壮族或者瑶族公民担任，自治县人民政府的其他组成人员和自治机关所属工作部门的干部，要配备一定数量的壮族、瑶族和其他少数民族的人员。
自治县人民政府实行县长负责制，县长主持自治县人民政府的工作。
第十九条 自治县的自治机关根据社会主义建设的需要，采取各种措施从当地少数民族中培养各级干部和各种科学技术、经营管理等专业人才和技术工人，并且注意在少数民族妇女中培养各级干部和各种专业技术人才。
自治县的地方国家机关和企业、事业单位在招收人员时，优先招收壮族、瑶族和其他少数民族人员。报经广东省人民政府批准，可以从农村少数民族人口中招收人员。
第二十条 自治县的自治机关对本县的各项开支标准、机构设置和编制员额，根据国家规定的原则，可以制定补充规定和具体办法，报广东省人民政府批准后实施。
第二十一条 自治县的自治机关对为自治县经济文化建设作出贡献的国家工作人员给予奖励和照顾。
在自治县工作三十年以上的国家工作人员，由自治县自治机关发给荣誉证书，离休、退休时，除享受国家规定的待遇外，继续享受各种优惠照顾。
在自治县工作满十五年的国家工作人员，其子女在升学、就业等方面，与少数民族享受同等待遇。
自治县的国家工作人员（含离休、退休后在自治县定居的人员）享受民族地区生活补贴的待遇和增加工龄津贴。
第二十二条 自治县人民法院和人民检察院的组织、职能和工作，依照法律的有关规定执行。
自治县的人民法院和人民检察院的领导成员和工作人员中，应当有壮族或者瑶族人员。
第二十三条 自治县的人民法院和人民检察院应当用当地通用的语言检察和审理案件，自治县各民族公民都有使用本民族语言文字进行诉讼的权利。对于不通晓当地通用语言、文字的诉讼参与人，应当为他们翻译。
第三章 自治县的经济建设
第二十四条 自治县的自治机关在国家计划指导下，依照本县的实际情况，自主地安排和管理地方性的经济建设事业。
第二十五条 自治县的自治机关在坚持社会主义原则的前提下，根据国家法律、政策规定和自治县经济发展的特点，合理调整生产关系，改革经济管理体制，促进社会主义商品经济的发展。
第二十六条 自治县要充分发挥森林、水力、矿藏资源的优势，实行以林为主，农林牧协调发展、农工商综合经营的经济建设方针。
第二十七条 自治县的自治机关依照法律规定，保护和管理、开发和利用本行政区域内的森林、水力、矿藏、土地等自然资源。
第二十八条 自治县的自治机关按照国家的林业法律和政策，积极搞好林业建设。
自治县的自治机关实行以营林为基础，普遍护林，采育结合，永续利用的方针，组织和鼓励群众大力育林，重点发展用材林和经济林，积极发展和保护水源林、风景林，切实做好护林防火工作。
第二十九条 自治县的自治机关鼓励人民群众植树造林，对于林木、林地实行国家、集体、个人等多种经营形式，保护和发展国有林，不断完善发展林业生产责任制，实行谁种谁有，长期不变，个人营造的林木允许继承和转让。
第三十条 自治县的自治机关实行封山育林，严禁滥伐、盗伐、毁林开荒、毁林搞副业，保护和发展森林资源。
第三十一条 自治县的自治机关领导和组织人民群众发展林木生产基地，重点抓好松香生产、速生丰产的杉木生产、沙田柚为主的果树生产等基地。
第三十二条 自治县的自治机关合理调整农业结构，加强农田水利建设，不断改善农业生产条件，在不放松粮食生产的前提下，积极发展多种经营，鼓励和扶持农民发展商品生产。
第三十三条 自治县的自治机关调动各部门各方面的积极性，增加对农业的投入，从资金、技术、信息、种子、种苗等方面给予支持，增强农业发展的后劲，鼓励农民扩大生产规模，加速农业生产向商品化转变。
第三十四条 自治县的自治机关积极建立开发利用自然资源的企业，大力发展各种加工工业，本着经济合理的原则，可以报请上级国家机关投资开发利用，可以与外地联合开发利用，可以同华侨、港澳同胞、外商合资合作开发利用，并按国家规定实行优惠政策。
第三十五条 自治县的自治机关鼓励和扶持乡、镇的集体、个人进行开发性生产，正确处理国家经济、集体经济和群众利益的关系。
第三十六条 自治县的自治机关注重提高地方工业和乡镇企业的自我改造和自我发展的能力，积极引进和吸收先进的技术设备、技术工艺和先进的技术成果，不断促进工业生产的发展。
自治县的自治机关抓好企业的深化改革，加强技术改造，挖潜配套；增产节约，节能降耗；提高产品质量，增加产品数量。
第三十七条 自治县的自治机关加强对本县内矿产资源的保护和管理。根据法律规定和国家的统一规划，对可以由本县开发的矿产资源，优先合理开发加工利用。集体经济组织或者个人采矿，必须依法申请，领取采矿许可证，按照指定范围开采，交纳资源税和资源补偿费。任何单位和
个人不得侵占、破坏、买卖矿产资源。
第三十八条 自治县的自治机关积极发展小水电，有计划地发展建材、轻纺、食品、化工、机电等工业。
第三十九条 自治县的自治机关积极扶持、发展乡镇企业，在物资、税收上给予照顾，在技术流通、运输、信息等方面给予指导和帮助，依法保护企业及其投资者的合法权益。
第四十条 自治县的自治机关实行以公有制为主体的多种经济成份、多种经营方式、多种流通渠道的商品经济体制。
自治县的商业、供销和医药企业享受国家民族贸易政策规定的自有资金、利润留成、价格补贴的照顾，以及国家银行低息贷款的照顾。
自治县的自治机关努力做好各类物资的生产、调拨和供应工作。
第四十一条 自治县的自治机关依照国家规定，积极开展对外贸易活动，大力发展出口产品。经上级国家机关批准，成立直接经营进出口业务的工贸、农贸企业。在外汇留成等方面享受国家的优待。对于各种地方外汇留成，自治机关有权统筹使用。
第四十二条 自治县的自治机关积极发展交通、邮电事业，搞好城乡和边远山区的道路以及邮电通讯网的建设。
第四十三条 自治县的自治机关加强对贫困乡、村的领导。在坚持自力更生为主，国家扶持为辅的原则下，帮助和扶持贫困乡、村发展经济，改变落后面貌，提高科学和文化水平。
第四十四条 自治县的自治机关对于贫困乡、村，在投放资金和物资调配上优先照顾，在技术上给予指导和帮助，对于贫困乡、村的乡镇企业，实行扶持政策，依法放宽减税或者免税的年限。
第四十五条 自治县的自治机关在国家计划的指导下，根据地方财力、物力和其他条件，自主地安排地方基本建设项目。
乡、镇驻地的建设，按照节约土地、保护良田、改善环境、有利生产、方便生活的要求，实行统一规划，合理安排。
农村房屋建设，应统一规划，就地改造，禁止非法占用土地，严格控制占用耕地建房。
第四章 自治县的财政管理
第四十六条 自治县的财政是地方一级财政，是广东省财政的组成部分。
自治县的自治机关具有依法管理本县地方财政的自主权，自主地调整财政预算的收支，自行安排使用收入的超收和支出的节余资金。预算支出按国家规定，设机动资金，预备费在预算中所占比例高于一般地区。
自治县的自治机关按照国家规定，建立健全乡、镇一级财政。乡、镇一级财政是自治县财政的组成部分。
第四十七条 自治县的自治机关加强对财政的管理，坚持开源节流、增收节支的原则，严格执行财政纪律。
自治县的自治机关根据财政收入情况进行支出，重点投放在发展经济、开发智力和扶持贫困乡、村致富。
第四十八条 自治县依照国家财政体制的规定，财政收入多于财政支出时，定额上缴上级财政；收入不敷支出时，报上级财政机关补助。
第四十九条 自治县的自治机关对于国家下拨的各项民族专用资金和临时性的民族补助款，要专款专用，充分发挥效益，任何单位和部门不得克扣、截留和挪作他用；对于民族机动资金主要用于帮助少数民族发展经济和教育事业，用于扶持贫困乡、村发展生产和解决群众生活方面的特
殊困难。
第五十条 自治县的自治机关在执行国家税法的时候，除应由国家统一审批的减免税项目以外，对属于自治县财政收入的某些需要从税收上加以照顾和鼓励的，报经广东省人民政府批准，可以实行减税或者免税。
第五章 自治县的文化建设
第五十一条 自治县的自治机关根据自治县的特点，自主地管理和发展教育、科学、文化、卫生和体育事业。
第五十二条 自治县的自治机关认真贯彻国家的教育方针，全面规划，合理布局，有计划地普及九年制义务教育。
第五十三条 自治县的自治机关努力办好职业中学、教师进修学校、电视大学和函授教育，举办各种职业技术培训班，发展职业技术教育和成人教育，鼓励自学成才。
自治县努力办好幼儿教育。
第五十四条 自治县的自治机关积极发展民族教育，努力办好民族中学、民族小学。民族中学逐步扩大以寄宿为主和助学金为主的民族班，在居住分散的边远山区发展以助学金为主的寄宿制完全小学，办好教学点，提高教育质量。
第五十五条 自治县的自治机关努力改善办学条件，鼓励社会集资办学。
自治县的自治机关教育各族人民尊重教师，重视教育，对先进教师和优秀学生给予表彰、奖励。
第五十六条 自治县的自治机关加强教师队伍的建设，积极培训师资，提高教师队伍的素质。
第五十七条 自治县的自治机关加强科学技术研究推广工作，鼓励推广新技术，新成果，积极在群众中开展科学技术普及工作。
自治县的自治机关重视科技人才的合理使用，采取特殊措施，优待、鼓励外地科技人员到自治县工作。
第五十八条 自治县的自治机关努力发展文化事业，增加文化设施，办好各级文化活动机构，开展健康有益的文化娱乐活动，丰富各民族人民的文化生活。
第五十九条 自治县的自治机关保护历史文物和名胜古迹，重视民间文化、民族历史文物的搜集整理工作。
第六十条 自治县的自治机关重视开展群众性体育活动，发展民族传统体育，增添城乡运动场所和体育设施，促进各项体育运动的开展，增强各民族人民体质。
第六十一条 自治县的自治机关贯彻执行“预防为主，防治结合”的卫生工作方针，加速医疗卫生事业的发展，健全、巩固和发展农村三级医疗卫生网。加强卫生防疫和妇幼保健工作。积极开展群众性爱国卫生运动和健康教育，提高各民族人民的健康水平。重视民族民间医药的发掘、
整理和利用。允许经考核合格的个人行医。严禁贩卖伪劣药品。
第六十二条 自治县的自治机关认真开展计划生育工作，提倡优生优育，控制人口的自然增长率，提高人口素质。
自治县的自治机关根据国家政策规定，对自治县内的壮族、瑶族和其他少数民族的计划生育适当放宽政策，具体办法另行规定。
第六章 自治县内的民族关系
第六十三条 自治县的自治机关教育本县各民族人民互相尊重，互相信任，互相学习，互相帮助，团结友爱，共同维护民族团结，同心同德建设自治县。
自治县的自治机关保障县内各民族人民都享有平等的权利，经常检查民族法律、法规和民族政策的执行情况。
第六十四条 自治县的自治机关教育和鼓励各民族的干部和群众互相学习语言，汉族干部要学习壮语、瑶语，以利于工作和增进了解，密切民族关系。
自治县要积极推广全国通用的普通话。
第六十五条 自治县的自治机关在处理涉及本地方各民族之间的特殊问题时，必须与他们的代表充分协商，并尊重他们的意见。
第六十六条 自治县的自治机关尊重各民族的风俗习惯，支持各民族群众开展有益于民族团结和身心健康的传统节日活动。
每年9月26日是自治县成立纪念日。
第七章 附 则
第六十七条 本条例解释权属于自治县人民代表大会常务委员会。
第六十八条 本条例报广东省人民代表大会常务委员会批准后施行。
1988年6月18日
