论人格权的发展与我国民法典的制定
罗亚海
摘要：人格权一直是我国民法典制定过程中的一个焦点问题，对于民法典是否应该将人格权的内容纳入，人格权是否应该独立成篇，法人的人格权是否予以承认等问题，法学界一直是仁者见仁，智者见智，本文在考察人格权的发展历史基础认为人格权不仅要写进民法典，而且要独立成篇，法人人格权亦应该为民法典的重要内容。
关键词：人格权 历史演变 民法典
引言
人格权制度是有关对生命健康、名誉、肖像、隐私等人格利益加以确认并保护的法律制度。作为上个世纪初特别是二战以来形成发展的一项新型民事法律制度，人格权制度在法国民法典与德国民法典中并不占有十分重要的地位。然而，一百多年的人类社会经济文化的发展、法治的进步，人格权的重要意义日益凸现，其类型与具体内容都得到了极大的丰富。在我国当前制定民法典的情况下，如何正确地认识人格权制度在民法典中的位置引起学者极大的争论。[王利明《人格权制度独立成编的必要性》中国民商法律网。] 2004年9月，北京宣武法院依照《道路交通安全法》对刘某于5月因在北京二环封闭道路上因刹车不及将违章穿行的曹某一案做出了判决。被告人赔偿曹某家属各项损失共计13.19万余元，曹某家属业要赔偿刘某修车费664元。据说这是我国北京的首例“撞了不白撞”的宣判。虽然对《道路交通安全法》的这样规定由不同的看法，但是从先前诸多的地方规章规定的“撞了白撞”发展到今天的“撞了不白撞”却可以看作是我国人格权的重大发展，《道路交通安全法》给了我国生命权以更深层次的保护。也把人们将注意力再次吸引到人格权的发展这一重要课题上面。从古希腊的人格权意识到古罗马人格权的形成，从中世纪人格权的成长到现在人格权的壮大，人格权已经成为民事权利中不可或缺的重要组成部分。在我国民法典将要制定的重要时刻，民法人格权研究愈显重要。本文在考察了人格权发展历史的基础上，立足人格权现状问题，对我国民法典制定从人格权的角度提出了自己的一些观点。
人格权的界定
人格权的概念
由于今天的民法理论赋予了人格概念太多的内涵，所以为了在历史的考察中梳理人格概念之下各个范畴之间的关系，我们先从人格的第一层含义，即法律人格的概念入手。对于法律的人格权是否可以作为一个民法范畴的词却有不同的见解：有的学者认为“人格权是调整人格关系的规范的总称，是我国民法的重要组成部分。”[王利明 杨立新 姚辉《人格权法》法律出版社1997年，第15页。]由此可以看出,该种观点讲人格权看作民法学的范畴。另外，还有的学者却认为“严格的说，法学中的人格权是一个法学的范畴，而不是民法学的范畴[李锡鹤《民法哲学论稿》复旦大学出版社2000年第12页。]。民法学中对应的应该是民事人格权。虽然从这里能看到两者在人格权在是否属于民法的范畴上存在分歧，但是，两者在分歧中却表现出共同点，既是人格权应该由民法来研究。关于人格权的起源，现在比共较一致的观点是人格权起源于古罗马时代。在古罗马，为适应当时经济发展状态的需要，人们之间需要有一个相对独立的处境和立场，以便能够以独立的主体进行相关的经济行为，后来，这种相对独立的处境和状态被罗马的法学家抽象为人格权。对于人格权的词源的认识上也存在不同的看法。在古罗马，自然人被称作homo,这个单词又被分化成两个部分，caput和persona。其中，persona为表示各种人的含义，如家长、官吏、监护人等。坚持认为人格权来源于caput的学者坚持这样的观点：caput表示权利资格只有比权利资格和人的资格结合起来，才能表示为一个完整意义的人。而认为人格权来源于persona的学者这样认为：persona最早在古希腊表示的是面具的意思，而后来被古罗马的演员所使用，后来被用来表示人格这一层含义，被作为理性与个别的同意解释。仔细的分析来看，不论是从最早表示面具的persona还是caput从最初的“头颅”的意思引申来得人格权的含义，都表达出了确定一个人的身份，以及人与人之间相互区别的这种意念，出现了对人格权含义界定上的殊途同归。
由以上的论述可以看出，人格权应该含有以下几层含义：一、人格权应该包含人与人之间相互独立的地位这一含义。按照现在人格权的观点，人格权应该包含自然人人格权与法人人格权，虽然现在也存在着“法人人格否定说”这一种观点，但是在现实生活中，法人也能够以自己的名义进行各种各样的民事活动，并能够以自己的名义承担责任，因此，承认法人的人格权是对现实生活的承认。二、民事主体进行民事活动的资格。这一说法，也即是作为民事主体所必须具有的民事权利能力。[ 高瑞全等著《人格论》，上海文化出版社1998年，第23页。]
人格权的特征分析及其与人权辨析
人格权作为体现公民人格利益的一项权利，具有如下特征：首先表现为专属性，以人格利益为载体的人格权具有同主体密切联系的特点，不同于财产权，一旦同主体相分离，就失去存在的意义。其次是绝对性，人格权同主体的人格密切联系，必须以不特定主体为义务人才能够不借助他人的积极行为，就能保护自己的人格利益，因此人格权必须为对世权，具有绝对性。三，人格权还必须为支配权人格权的权利人有权就其人格利益（如姓名、肖像、名誉等）直接支配，并有权禁止他人妨碍其人格权利益的实现。[ 王利明 杨立新 姚辉《人格权法》法律出版社1997年，第8页。]四、人格权同财产权相联系。人格权以人格利益为客体，不具有财产的性质，但是人格权却同财产权密切相连。对人格权的侵害，特别是对法人人格权的侵害会给权利主体带来很大损失，人格权表现出同财产权的相关联性。
人权（human right）是每个人应当享有的、须臾不可离开的权利。[ 同上，第14页。]人权同人格权不是一个可以混同的概念。人权是一个包含人格权却又同人格权的权利体系，人格权同人权的关系可表述为：人格权是人权的一部分，人权除了人格权，还应该包含宪法、法律所规定的政治权利以及公民的劳动权、休息权和教育权等。从法理的的角度来说人格权都为实际受到保护的权利，而人权还包含应该受到保护的权利，不仅包含实际已经存在的，还应该包括以法哲学之思维而应该受到保护的权利。
人格权的“应然”内涵[ 本部分根基王利明 杨立新 姚辉《人格权法》和梁彗星《民法总论》关于人格权的阐述进行界定。]
人格权具有多种分类，在对人格权的内涵进行界定的最重要的分类是一般人格权与特别人格权。一般人格权是关于人的存在价值与尊严的权利，特别人格权法律就特定人格利益所规定的权利。人格权的应然内涵应该包括一般人格权与特别人格权，具体的可以归纳为生命权、健康权、姓名权、肖像权、名誉权、人格尊严权、自由权、隐私权、婚姻自主权和贞操权。
人格权的发展历史
（一）、人格权在西方国家的发展
1、《圣经》中关于人格权的论述
作为起源于奴隶阶层的犹太教的教规教义的《圣经·旧约》与《圣经·新约》都包含着对人格权的渴望。在《旧约·创世纪》第1章第27行中犹太人就提出了人格尊严的命题。生活在社会最底层的奴隶阶级在长期的屈辱中提出人格尊严的要求，有其历史的必然性。他们在《旧约·创世纪》中这样写道：“由于上帝按照自己的形象创造了人，所以，人生而就是有尊严的。
同时，在《旧约》中还发出人人在政治上平等，法律上平等，反对政府滥用权力压迫犹太人的“的呼声。在《旧约·申命记》第16章19行中，摩西强调说审判官和各官长“必须按照公益的审判来判断百姓，不可屈枉正直，不可看人的外貌，也不可受贿，因为受贿被叫做智慧的人的眼瞎了，又能颠倒人的话。”在《旧约·利未记》中，耶和华晓喻以色列人，无论当地人犯法，或是外地人犯法，都要一视同仁，加以治罪。他们要求“至公、至义”。[ Rabbi Daniel Polish: Judaism and human Rights,(NY,1982),P.43.]
2、古希腊、罗马时期的人格权发展
根据现在主流的观点，人格权的起源主要是在古罗马时代。但在伟大的古希腊时代，也有可贵的人格权思想的存在。虽然亚力士多德不关心积极的人格权但它所极力鼓吹的“人人有权制定法律，在法律面前人人平等”的理论和“将奴隶堪称有生命的财产”与“有生命的工具”等思想却包含了人的平等权、生命权等可贵的内容，古希腊盛极一时的民主制度也是诞生人格权的温床。
在古罗马，伟大的思想家西塞罗强调：自然法代表理性与正义和神的意志是普遍适用的。他的这种思想被斯多葛派发展为“平等正义”与“行善”的原则和“人类皆兄弟”的思想。代表平民阶层斗争结果的《12铜表法》以公平为指导思想，强调在宣判中要有证明与证据，要公正，不允许收受贿赂等行为。
3、中世纪“自然法”及自由大宪章对人格权的促进
中世纪虽然被称作“黑暗的时代”，但这时期的人格权仍获得较大的发展。这是一个“自然法”同“人”应该享有“尊严”的时代。无论是圣奥古斯丁对《圣经新约》种“人像上帝一样，享有尊严的承认”，还是阿奎那鼓吹个人有最高价值的思想，都富含人格权因素。阿奎那的永恒法、自然法、人法和神法的划分中关于人法的规定，是对其思想中人格权因素最有力的证明。
由于约翰王的专横引起的由贵族、骑士与平民参加的反对国王的斗争，促进了“英国大宪章”的诞生。大宪章第一条规定“英国教会享有自由权，妻子有不受侵犯的权利。”这次斗争虽然在表面上看来是限制了王权，保留了教会的自由权利。但大宪章也要求倾听人民的呼声，要求人身的自由。《大宪章》第39条规定，非经法庭的合法审判，或者定罪，国王不能逮捕、关押与扣押任何自由人，不能宣布自由不受法律保护，也不能有任何方式毁灭自由人。
4、文艺复兴、新教改革时期的人格权发展
从1350年到1600年的欧洲文艺复兴，极大促进了西方人格权的发展。这种发展不仅表现在古希腊于古罗马时期人权的复兴，也表现在欧洲新教改革与反新教改革运动对人格权的促进上。欧洲的文艺复兴时期可以说是一个以个人主义为中心的人文主义思想时期。这种思想又是以个人意志、欲望和利益作为评价一切的标准。拂罗伦萨著名诗人但丁·阿里格里（1625-1321）高歌自由，宣传意志自由与“为自己生存”的理由。意大利的皮科德萨米兰多拉（1463-1494）写了，《论人的尊严的发现》一书，对人格权尊严作了充分的论证。米兰多拉认为人类从上帝那里得到生命，因而是有尊严的，才能成为生物中最幸运与最值得羡慕的一类。因此，人类享受“尊严”一权。
在宗教改革时期，人格权的发展是在神学的“”烟幕中进行的，从神学的观点来看神学的异端是叛逆，但从人格权的角度来看，人格权的斗争是要恢复到最基本教义中的人格权。代表农民的神学异端分子公开提出了争取平等权的要求。他们认为祸害人类社会的最基本的原因是财富的不平等和人与人之间的不平等，因此，只有平等才是治愈社会的良药，也只有平等才能确保人的尊严与自由。
4、启蒙时期人格权的发展
古希腊、古罗马、基督教、文艺复兴时期与宗教改革时期的人格权发展为启蒙时期的人格权发展奠定了基础。同时也孕育着人格权大发展时期的到来。启蒙时代的荷兰有一位著名的法学家雨果·各老秀斯（1813-1645），他作为自然法学论者，强调自然法给人带来各种各样的权利，在其著作《战争与和平》一书中，强调“权利是一种道德性质，他们隶属于人。他公开声明人享有两种权利：一种对别人的权利即财产权，另外一种是对自己的权利即自由权。同一时期的思想家斯宾诺沙提出了“天赋人权”的观点。强调人有思想自由权。
在启蒙时期的英国，人格权的发展主要体现在清教思想，辉格党思想和苏格兰启蒙主义之中。这些思想为后来人格权在美国的发展提供了重要基础。清教思想家弥而顿在《圣乐》中发出了“争取自由”的号召，极力反对英国的书刊制度，在他写作的《出版自由》一文中，批判了英国这项制度，指责他“垄断”真理，强烈要求出版自由。辉格党人的理论基础是自由与平等，这种以经济平等为出发点的理论认为：“追求个人利益与寻求发展的机会是人们的常识。”因而自由贸易与发展被看成个人的自由。辉格党的代表人物洛克的自然权利说、契约说、天赋人权说等思想以及他理论中的关于生命、自由与财产的部分论述，后来极大的促进美国人格权的发展。总体的进行评价，洛克思想的核心内容可以说是“政府不能剥夺人的生命、自由和财产。苏格兰启蒙主义的“常识派”认为：“人有自然权利与自由是常识，他们反对神的启示与权威”，以“天赋人权”为武器，反对旧传统，以革命争取自由。[李世安 《美国人权政策的历史考察》河北人民出版社,第32页。]在常识派中，最具有代表性的是亚当·拂格森。在他的《认真考虑的舞台的剧本的道德问题》和《道德哲学的基本原理》这两本著作中，系统的论述了人的自然权利，1776年，其所写的《评论》一文，重点强调了公民的自由是天赋的人权。
在法国，关于人格权的论述主要存在于孟德斯鸠（1689-1755）、伏尔泰（1694-1778）、和卢梭三人的思想当中。孟德斯鸠十分崇拜洛克，因此他的思想也是以洛克的思想为基础发展起来，认为自然法保证了人权的存在，强调政府应该保护个人的自由。伏尔泰强调个人自由与宗教自由。他亦强调言论自由，他认为： “如果有谁因为意见不同而迫害他人，他就是一个恶人。” 1762年，卢梭发表了社会契约论。对国家、人民公民的关系作了深刻的论述，在社会契约创造了政府，是在平等的基础上，是在在每个社会成员的共同意志之上成立政府，而不是在平等人与低等人之间成立政府。德国启蒙主义时期的最大贡献者为康德（1724-1804）他首先肯定了天赋人权的思想“天赋人权是我们与生惧来的自由”。天赋人权是根据自然法而享有的权利，他不依赖于经验中的一切法律条例中。
5、人格权在现代各国
1789年《人权宣言》、1791年宪法等一系列法律、法规、决议与命令的内容历经反复、但最终为法国社会所认可，最终成为1804年拿破仑法典的重要内容，平等、自由与安全等观念深入到民法典当中。德国民法典在第一编“人法”中，规定了所有法国公民公平、平等的享有民事权利能力。其所体现的自由、平等、人权民主等观念是十九世纪一切进步民法的精神与灵魂。同时，在法国民法典的最初的规定当中，并没有关于法人人格权的规定，在后来的民法典的修改当中，又将合伙、法人、联合组织及其国家纳入到民法主体的范畴，法人人格权在法国的民法体系中诞生。
以《学说汇编》为基础而发展起来的《德国民法典》在第一编总则中规定了自然人与法人制度，并且于历史上第一次使用了“法人”这个概念，法典规定，因故意和过失不法侵害他人的生命、身体、健康、自由所有权与其他权利者，负赔偿责任。在单独的“法人编”中，详细的规定了法人制度，承认法人为民事主体，依法享有权利与承担义务。规定社团登记制度与法人成立、消灭与法人组织机构等。时至今日，德国民法典历经数次修改，但修改的内容主要在身份、婚姻与契约方面，侵权行为方面，由此略见德国民法典在法典制定具有了较高的水平。1898年，《日本民法典》经历了1947年以来的多次修改，将夫妻关系由过去不平等关系改为双方具有平等的权利与义务关系；父母子女之间的关系也由过去的支配关系改为父母要尊重子女的人格、对子女监护与教育子女的关系。在日本的1946年的宪法对公民的人格权作了很大的扩充，占该部分的将近1/3条款的国民基本权利与自由部分，很详细的规定了基本的人权、平等权，自由权等，这些东西都体现日本人格权的发展。
在英国，人格权的发展主要体现在对侵犯人身权的行为规定上：（1）殴打与恐吓，（2）非法拘禁。规定在车内、屋内、监狱内、城市与街道都可以实现对人的拘禁。而且规定，这种拘禁既可以是物质上的，也可以是精神上的。（3）诋毁与诽谤。通过这一规定，对公民的名誉、身体、生命健康进行了保护。
（二）人格权在我国的发展
人格权的内容随着社会的发展而不断的变化与丰富，对人格权的保障也是在历史的进步中发生、发展和逐步完善的。通过对我国人格权历史的认识、现状的把握来探求未来我国人格权发展的方向。
1、诸法合体，义务本位的封建社会
古代中国，历经了一个漫长的封建专制时代。自给自足的小农经济和完备的专制权力体系极大地压缩了中国人格权的生存空间，在中国的传统文化里充斥着皇权、君权和特权，只有星星点点的人权与人格权思想的火花与原始、朴素的人格权意识。也只有在秦朝的名籍制度中对姓名权作了规定，这好象是我国古代的法律法规的第一次关于人格权作出的规定。这些原始而朴素的人权思想与人权意识在一定程度上制约了封建专制权力的恣意扩张，减弱了封建专制权力的残酷性，在客观上给予了劳动人民以一定的人性关怀，维护了劳动人民的利益。
体现人本主义色彩的儒家思想的核心是“仁”，而“仁者，人也”，主张“仁爱”，强调“爱人”。儒家的经典著作《论语》就有162处讲“人”，48处讲“民”，加上“民人”，二字连用，有多达211处讲到“人”和“民”。《论语。乡党》记述了一个故事，有一次孔子在朝供职，听说家里马厩失火，便匆忙退朝，而回到家里，开口的第一句话是问：“伤人乎？”，“不问马。”可见孔子是关心人、尊重人的，表示对人的生命的尊敬，“人命关天”，把人的性命看得比金钱、财富更重要，对人的命运与生活的关心甚至超过了对神的关心，对鬼神孔子是敬而远之的，认为“未能事人，焉能事鬼”。他提倡已所不欲，勿施于人，推已及人，平等待人。对待奴隶，西方的柏拉图把他们当成“会说话的工具”而孔子主张对他们“齐之以礼”，把他们当人看待。因此，在这种“仁爱”思想的指导下，儒家反反复复地告诫、劝说帝王君主们要“克已”、“修身养性”，要“修己以安百姓”。不厌其烦地要帝王君主们明白“君轻民重”的道理，在人民、社会与君王三者之中“民为贵，社稷次之，君为轻”[ 《孟子·尽心下》]（），所以帝王君主们要想天下太平，长期统治下去，就要爱民、利民、亲民，“以民为天”，“天子生民非为君也，天之立君以为民也”[ 《荀子·大略》]，“乐民之乐者，民亦乐其乐，忧民之忧者，民亦忧其忧。乐以天下，忧以天下，然而不王者，未之有也。”（《梁惠王下》）
然尔，儒家的“仁爱”是有差别的“爱”，主张“爱有差等”，承认封建特权的合理性，肯定一部分人享有剥削、压迫另一部分人的特权的合理性。认为事有大小，人有高低，“有大人之事，有小人之事。故曰：或劳心，或劳力。劳心者治人，劳力者治于人，治于人者食人，治人者食于人，天下之通义也。”（《滕文公上》）要求所有的人要“克已复礼”，“克已复礼为仁”。同时，儒家的“仁爱”是作为一种义务来要求，而不是作为一种权利来规定的。如父慈、子孝、君明、臣忠，这些都是对父、子、君、臣的义务规定。在这里，儿子得到父亲的关怀不能作为儿子的权利而是作为父亲的职责规定下来，“仁爱”的目的不是个人的发展，不是去保持和促进个人自由，而是保持社会等级秩序的和谐与稳定。和谐是儒家的最高理想，正义无非就是和谐所要求的东西和有助于和谐的东西。由于中国传统文化所追求的是以义务为主导的礼法政治，而不是以权利为主导的约法政治，导致漠视人格权，扼杀人性的封建专制主义延续了数千年之久，朴素的人格权思想的嫩芽被长期禁锢在封建专制权力的巨压之下，难以成长壮大。正是因为这个原因在历时几千年的封建社会，难以形成独立的人格权体系，人格权的保障运动也不能得到有效的发展。 2、一波三折的半封建半殖民地社会 在封建社会末期，特别是在严复将《社会契约论》传入中国后，“天赋人权”的理念、传统的“仁爱”思想及被压迫阶级对“平等”的渴望，激励了中国的有识之士对传统的“君主专制观念”、“封建纲常”等进行了猛烈的抨击，提出了“废君权，兴民权”的口号。人格权观念开始在中国逐渐散播开来。自由权、参政权、平等权、等广为流传，并促使统治阶级展开了一场改良运动。改良派人士不仅极力鼓吹人权理念，而且还着手探索人权保障的途径。 辛亥革命推翻了封建专制制度，建立了以西方资产阶级民主原则为指导的社会制度，人权保障开始从理论转化为现实。资产阶级民主共和国的建立后，孙中山提出了系统的民权思想，将民主、民治、民享、自由、平等、博爱作为立国的基本原则，《临时约法》也首次将人格权的内容写进法律。人格权内容主要体现在如下的的法律和法令当中： 1912年3月，发布了“禁止买卖人口令”（即《大总统令内务部禁止买卖人口文》）、“禁止贩卖华工及保护华侨令”、“权利平等令”等。在“权利平等令”中严肃申明：凡蛋户、惰民、义民、丐户、剃发者、优倡、隶卒，“对于国家之一切权利，公权若选举、参政等，私权若居住、言论、出版、集会、信教之自由等，均许一体享有，毋稍歧异，以重人权而彰公理”。同时废止刑讯逼供和体罚制度，《大总统令内务司法两部通饬所属禁止刑讯文》规定：“不论行政司法官署及任何案件，一概不准刑讯。鞫狱当视证据之充实与否，不当偏重口供。其从前不法刑具，悉令焚毁。”《大总统令内务司法部通饬所属禁止体罚文》规定：“不论司法、行政各官署，审理及判决民刑案件，不准再用答杖、枷号及其他不法刑具，其罪当答杖、枷号者，悉改科罚金、拘留。” 然而，人格权在中国的发展却也不是一帆风顺，在辛亥革命后不久，随着袁世凯复辟帝制、毁弃共和，人格权的发展再遇波折。值得庆幸的是当时的知识分子也籍此而觉醒，要求保障人格权，实行民主，寻求平等、自由之呼声日益高涨，并由此而引发新文化运动和五四启蒙运动。 这期间虽然有陈独秀等人率先举起了“人权”和“科学”两大旗帜，向封建专制制度提出了挑战，并以此为口号，开始了一系列争取人格权的运动。后来蒋介石、汪精卫背叛国民革命，对外大肆出卖国家主权，以换取帝国主义的支持；对内实行一党专政的法西斯统治，对争取民主的民众进行血腥屠杀，使千百万人倒在血泊之中，人民在国民革命中争得的自由和权利，被剥夺得干干净净公民之人格权荡然无存。 3、革命战争时期的人格权 中国共产党自从诞生后，就担当起领导中国人民争取和保障人格权的历史重任。1922年，中国共产党在其发表的《第一次对时局的主张》中，鲜明地提出了取消列强在华特权，消灭军阀统治的反帝反封建主张，对外争取独立的国家主权，对内实行无限制普选制度，保障人民结社、集会、言论、出版自由权，坚决废除肉刑，承认妇女在法律上的平等权利。党的第二次代表大会也进一步提出了推翻国际帝国主义的压迫，实现中华民族完全独立，打倒军阀，统一中国，建立真正民主共和国的政治纲领，强调实现这一政治纲领的必要条件是保障人民享有无限制的选举权和言论、出版、集会、结社、罢工自由等各项权利，号召全国人民“为自由而战，为独立而战”。与此同时，中国共产党特别关注占人中绝大多数的工人、农民的权利保障问题，提出要切实保障劳工的劳动权与生存权，并积极领导工人展开争人权的运动：1922年，在安源煤矿工人罢工中喊出了“从前是牛马，现在要做人”的口号；1923年，党领导的著名的“二。七”大罢工把 “争自由，争人权”作为自己鲜明的旗帜；1926年9月，毛泽东在《国民革命与农民运动》一文中所指出的那样：“农民问题乃国民革命的中心问题”。大革命失败后，中国共产党在广大农村创建了革命根据地，在根据地内实行了打土豪、分田地的土地革命，颁布了一系列保障人民政治、经济、社会和文化权利的法令。广大工农群众尤其是农民的民主权利第一次得到了充分的保障。1934年制定的《中华苏维埃共和国宪法大纲》，第一次用根本大法的形式确认了中国人民所享有的基本权利，它宣布：在苏维埃政权领域内，一切劳苦大众，不分男女、种族、宗教在法律面前一律平等，享有选举权和被选举权；保障人民的言论、出版、集会、结社、信仰等自由和其他经济、社会、文化权利；维护妇女和少数民族的平等权利等等。 在长期的革命斗争中，中国共产党始终不渝地维护民族和人民的权利，为争取民族的独立权、人民基本的生存权、发展权和自由权为己第一要务。毛泽东在其选集中一再强调“全国人民都要有人身自由的权利，参与政治的权利和保护财产的权利。全国人民都要有说话的机会，都要有衣穿、有饭吃、有事做、有书读，总之是要各得其所。”[ 《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第808页。]在中共七大，毛泽东作了《论联合政府》的报告，进一步强调了保障人权的重要性，他说：“没有人民的自由，就没有真正民选的国民大会，就没有真正民选的政府”。 4、新中国人格权的发展
辽宁省国土资源厅关于印发《辽宁省国土资源系统行政过错责任追究办法》的通知
辽宁省国土资源厅
关于印发《辽宁省国土资源系统行政过错责任追究办法》的通知
辽国土资发[2005]140号
各市国土资源（规划和国土资源、国土资源和房屋）局，厅机关各处室、厅属各事业单位：
为了加强国土资源系统廉政建设，确保国土资源行政审批和投资项目工作安全平稳高效运行，预防和防治各种腐败行为的发生，经研究，辽宁省国土资源厅党组制定了《辽宁省国土资源系统行政过错责任追究办法》，现印发给你们，请严格遵照执行。
二○○五年九月十二日
主题词：国土资源执法责任通知
辽宁省国土资源厅办公室2005年9月12日印发
校对：王君侠打字：郭健
辽宁省国土资源系统
行政过错责任追究办法
第一章总则
第一条为贯彻执行《中华人民共和国行政许可法》，保证国土资源部门及其工作人员正确、及时、公正、高效实施行政管理，防止行政过错行为，根据《中华人民共和国行政监察法》、《国家公务员法》和有关法律、法规、规章，制定本办法。
第二条本办法所称行政过错，是指国土资源部门工作人员因故意或者过失，不履行或者不正确履行规定的职责，影响行政秩序和行政效率，贻误行政管理工作，或者损害行政管理对象合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为。
前款所称不履行职责，包括拒绝、放弃、推诿、不完全履行职责等情形;不正确履行职责，包括滥用职权或者玩忽职守、违反法律规定、无合法依据以及不依照规定程序、规定权限和规定时限履行职责等情形。
第三条本部门和依法受本部门委托履行行政管理职责的机构，以及法律、法规授权组织的工作人员在履行公务活动当中，作为与不作为的行政过错责任追究，适用于本办法。
第四条各级国土资源部门应当按照各自职责及管理权限，负责追究行政过错责任人的行政过错责任。法律、法规另有规定的，从其规定。行政监察机构负责对行政过错责任追究工作的监督检查，并依法调查处理本部门影响较大的行政过错案件。
第五条行政过错责任追究，坚持实事求是、有错必究，惩处与责任相适应，教育与惩处相结合的原则。
第二章行政过错责任追究范围
第六条国土资源管理部门工作人员在实施行政审批、许可、登记过程中有下列情形之一的，应当追究受理许可责任人的行政过错责任：
（一）违反法律、法规、规章的规定，弄虚作假，为不符合法定条件的单位或个人批准矿区范围、勘查许可证、采矿许可证、办理变更延续、用地批复和土地使用权的；
（二）违反法律、法规、规章的规定，擅自批准不符合条件的单位或个人转让探矿权、采矿权、土地使用权的;
（三）对符合法定条件申请办理矿区范围，探矿权、采矿权、土地审批、土地登记等手续，逾期不予办理又不予答复的;
（四）玩忽职守、错误做出批准、许可登记或违法做出行政行为，给当事人合法权益造成严重损失或导致其他严重后果的；
（五）依法应当组织听证的,而未组织听证的;
（六）其他违反法律、法规、规章应当追究责任的行为。
第七条国土资源管理部门在实施法律规定的各项收费管理时，有下列情形之一的，应当追究有关直接责任人员的行政过错责任：
（一）无法定依据实施收费行为的;
（二）未经法定程序批准，擅自增加或设立征收项目，擅自改变征收标准的或违反法律、法规、规章的规定，擅自批准减缴、免缴或不按规定任意征收矿产资源补偿费、土地管理等费用的；
（三）未按法定范围、时限实施征收的；
（四）截留、私分或擅自开支征收款的;
（五）征收过程中，不开具合法收据或不使用法定部门制发的专用票据的；
（六）不出示征收资格、许可证件实施征收的;
（七）被征收单位或个人对征收有异议时，不告知被征收单位、个人法定权利和咨询途径的
（八）其他违反征收规定的行为。
第八条国土资源部门在实施行政检查过程中，有下列情形之一的，应当追究直接责任人员的行政过错责任：
（一）无法定依据实施检查的；
（二）无正当理由、事项、内容实施检查的;
（三）不出示有效资格证件实施检查的:
（四）不按法定程序、时限实施检查的;
（五）不按法定权限或超越法定权限实施检查的；
（六）放弃、推诿、拖延、拒绝履行检查职责的;
（七）对检查中发现的违法行为隐瞒、包庇、袒护、纵容，不予制止、纠正和处理的。
（八）违反规定，损害被检查对象合法权益的;
（九）其他违反行政检查工作规定的行为。
第九条国土资源部门在对违反行政管理秩序的行为实施行政处罚时，有下列情形之一的，应当追究直接责任人员的行政过错责任：
（一）不具备行政执法资格实施行政处罚的;
（二）没有法律和事实依据实施行政处罚的;
（三）擅自设立处罚种类、改变处罚幅度的;
（四）违反法定程序进行处罚的;
（五）使用、丢失或者损毁扣押的财物，给当事人造成损失的；
（六）违反法律、法规、规章规定，给公民、法人和其他组织合法权益造成损失的;
（七）对依法移交司法机关追究刑事责任的不予移交，以行政处罚代替刑罚的;
（八）玩忽职守，对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚的:
（九）隐匿证据、更改案卷材料或者不如实记载调查笔录，故意搪塞推诿、拖延办案，以包庇、纵容违反国土资源法律、法规、规章的单位或个人的；
（十）符合听证条件的行政管理对象要求听证，应予组织听证而不组织听证的;
（十一）未依法告知被处罚人法定权利的；
（十二）其他违法实施行政处罚的。
第十条国土资源部门复议工作人员在履行行政复议职责时，有下列情形之一的，应当追究行政过错责任:
（一）对符合条件的复议申请，无正当理由不予受理的;
（二）不按照规定转送行政复议申请的;
（三）在法定期限内不做出复议决定的;
（四）在行政复议活动中，徇私舞弊或者有其他渎职、失职行为的。
第十一条国土资源部门工作人员在履行行政职责时，有下列情形之一的，应当追究行政过错责任:
（一）具有行政管理职能的单位，未在办公场所明显位置悬挂办事示意图和公开办事流程图的;
（二）不涉密的服务内容、办事程序、承诺时间、收费标准、监督渠道、办事结果需公开而未公开的;
（三）面向社会直接受理业务的窗口单位，工作时间空岗的；
（四）对服务对象不接待、不理睬、不答复的;
（五）对属于职责范围内的事项，推诿、拖延不办或无正当理由未在规定时限内办结的;
（六）对来文、来电、来函，未按规定签收、登记、审核、提出拟办意见，无正当理由不按规定时限报送领导批办的;
（七）对不属于本单位职权范围或不宜由本单位办理的事项，不说明、不告之、不请示、不转送、置之不理的；
（八）公文办理中涉及其他部门职权的事项，不与有关部门协商或协商不能取得一致，未报请上级领导或机关裁决，擅作决定的;
（九）未严格执行保密和文件管理规定，致使文件、档案、资料泄密、损毁或者丢失的；
（十）对外发文，未严格核对文种、文号、格式、文字及加盖印章，导致严重后果发生的;
（十一）未经领导审定签发对外发文的;
（十二）未按规定时限对外发文的;
（十三）未按照规定使用公章的;
（十四）其他违反内部行政管理制度，贻误行政内部事务管理工作的。
第三章行政过错责任划分与承担
第十二条行政过错责任分为:直接责任、主要领导责任和重要领导责任。
第十三条承办人未经审核人、批准人批准，直接作出具体行政行为，导致行政过错后果发生的，承办人负直接责任。承办人弄虚作假、徇私舞弊，致使审核人、批准人、不能正确履行审核、批准职责、导致行政过错后果发生的，承办人负直接责任。
第十四条虽经审核人审核、批准人批准，但承办人不依照审核、批准事项实施具体行政行为，导致行政过错后果发生的，承办人负直接责任。
第十五条承办人提出方案或意见有错误，审核人、批准人应当发现而没有发现，或者发现后未予纠正，导致行政过错后果发生的，承办人负直接责任，审核人负主要领导责任，批准人负重要领导责任。
第十六条审核人不采纳或改变承办人正确意见，经批准人批准导致行政过错后果发生的，审核人负直接责任，批准人负主要领导责任。审核人不报请批准人批准直接做出决定，导致行政过错后果发生的，审核人负直接责任。
第十七条批准人不采纳或改变承办人、审核人正确意见，导致行政过错后果发生的，批准人负直接责任。未经承办人拟办、审核人审核，批准人直接做出决定，导致行政过错后果发生的，批准人负直接责任。
第十八条领导指令、干预导致行政过错后果发生的，指令、干预的领导负直接责任。
第十九条经集体研究、决定导致行政过错后果发生的，决策人负主要领导责任，持错误意见的人负重要领导责任，持正确意见的人不承担责任。
第二十条上级机关改变下级机关做出的具体行政行为，导致行政过错后果发生的，上级机关负责人负重要领导责任。
第二十一条经过听证，批准人同意听证主持人的错误建议导致行政过错后果发生的，听证主持人负直接责任，批准人负主要领导责任，批准人不采纳听证主持人的正确建议导致行政过错后果发生的，批准人负直接责任。
第二十二条复议机关改变原具体行政行为，导致行政过错后果发生的，复议机关负责人负重要领导责任。
第二十三条两人以上故意或者过失，导致行政过错后果发生的，按个人所起的作用确定责任。
第四章行政过错责任追究
第二十四条行政过错责任追究方式分为:
（一）责令做出书面检查;
（二）通报批评；
（三）取消当年评优评先资格；
（四）扣发奖金;
（五）诫勉谈话；
（六）调离工作岗位或停职离岗培训；
（七）给予行政纪律处分；
（八）辞职、辞退；
第二十五条根据情节轻重、损害后果和影响大小，行政过错分为一般过错、严重过错和特别严重过错：
（一）情节轻微，给行政机关和行政管理相对人造成损害后果和影响较小的，属一般过错；
（二）情节严重，给行政机关和行政管理相对人造成损害后果严重、影响较大的，属严重过错；
（三）情节特别严重，给行政机关和行政管理相对人造成损害后果特别严重、影响重大的，属特别严重过错。
第二十六条对于一般过错，对负直接责任者，单独给予或者合并给予本办法第二十四条第（一）、（二）、（三）、（四）项行政处理;对负主要领导责任者和重要领导责任者，单独给予或者合并给予本办法第二十四条（一）、（二）、（三）、（四）、（五）项行政处理。
第二十七条对于严重过错，对负直接责任者，给予行政降级以下行政纪律处分，合并给予本办法第二十四条第（三）、（四）、（五）、（六）项行政处理;对负主要领导责任者，给予行政记大过以下行政纪律处分，合并给予本办法第二十四条第（三）、（四）、（五）、（六）项行政处理;对负重要领导责任者，给予行政警告或者行政记过行政纪律处分，合并给予本办法第二十四条第（三）、（四）、（五）、（六）项行政处理。
第二十八条对于特别严重过错，对负直接责任者，给予行政撤职纪律处分或者辞职、辞退行政处理，合并给予本办法第二十四条第（三）、（四）、（五）、（六）项行政处理;对负主要领导责任者，给予行政降级、行政撤职纪律处分，合并给予本办法第二十四条第（三）、（四）、（五）、（六）项行政处理;对负重要领导责任者，给予行政记大过、行政降级、行政撤职纪律处分，合并给予本办法第二十四条第（三）、（四）、（五）、（六）项行政处理。
第二十九条因行政过错侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，造成损害并涉及赔偿的，依照《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定追究过错责任人的赔偿责任。涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。
第三十条行政过错责任人有下列行为之一的，应当从重处理:
（一）一年内出现两次以上应予追究行政过错情形的；
（二）干扰、阻碍、不配合对其行政过错行为进行调查的;
（三）对投诉人、检举人、控告人打击、报复、陷害的;
（四）在履行职责过程中有徇私舞弊行为及收受行政管理相对人财物、接受行政管理相对人宴请、参加行政管理相对人提供的旅游和高消费娱乐活动的。
第三十一条行政过错责任人主动发现并及时纠正错误、未造成重大损失或不良影响的，可从轻或者免予追究行政过错责任。
第三十二条有下列情形之一的，不追究行政机关人员的行政过错责任：
（一）行政管理对象弄虚作假，致使行政机关工作人员无法做出正确判断的;
（二）法律、法规、规章和内部行政管理制度未作规定或规定不具体，致使行政机关工作人员理解错误的:
（三）因意外或不可抗拒力导致不能正常履行行政职责的;
（四）法律、法规、规章规定的其它情形。
第五章行政过错责任追究机构和程序
第三十三条行政过错责任追究，应当依照人事管理权限和行政处分审批权限的有关规定办理。各级行政机关设立行政过错责任追究审定组织，由单位领导班子成员、纪检、监察、法规、人事等部门负责人共同组成。主要履行下列职责:
（一）决定是否进行调查；
（二）审议调查或审理报告；
（三）做出处理决定
第三十四条行政过错责任追究审定组织的办事机构由纪检、监察、法规和人事部门工作人员组成。主要履行下列职责:
（一）受理投诉、检举和控告;
（二）调查行政过错行为；
（三）草拟调查报告、提出处理意见。
第三十五条调查处理行政过错行为实行回避制度。行政过错责任追究审定组织成员及其办事机构工作人员与行政过错行为有利害关系、可能影响公正处理的，应当实行回避。
第三十六条具体行政行为有下列情形之一的，应当进行调查，以确定具体行政行为人是否应当承担行政过错责任：
（一）发布规范性文件和制定行政措施有违法情形被上级机关或者主管机关依法撤销的;
（二）做出的具体行政行为，经行政诉讼，被人民法院判决撤销、部分撤销、变更的（含撤销或部分撤销后，判决做出具体行政行为的行政机关重新做出具体行政行为的）。
（三）做出的具体行政行为，经行政复议，被行政复议机关决定撤销、变更、确认具体行政行为违法的（含撤销、确认违法后，责令做出的具体行政行为的行政机关重新做出具体行政行为的）；
（四）在上级或同级人大、政府行政执法监督检查中，被认定错误，要求调查处理的;
（五）公民、法人和其他组织投诉、检举、控告的;
（六）上级机关要求调查追究的。
第三十七条对于公民、法人和其他组织的投诉、检举、控告，行政过错责任追究办事机构应当在15日内审查是否有事实依据并决定是否受理。经审查有事实依据的，应当受理;没有事实依据的，不予受理。有明确投诉人、检举人、控告人的，应当告知不受理理由。
第三十八条决定进行调查的案件，应当在15个工作日内调查处理完毕。情况复杂的，可再延长15个工作日办理。但法律、法规、规章另有规定的，从其规定。
第三十九条投诉人、检举人、控告人对不受理决定不服，或认为不便向做出具体行政行为的机关提出投诉、检举、控告的，可向监察机关提出。监察机关直接办理的案件，涉及行政纪律处分的，依照《中华人民共和国行政监察法》的有关规定办理。
第四十条对行政过错责任人的处理决定，有明确投诉人、检举人和控告人的，应当告知投诉人、检举人和控告人。
第四十一条行政过错责任人有陈述权和申辨权。行政过错责任人对处理决定不服的，可自收到处理决定之日起15日内向做出处理决定的机关提出复核或向同级监察机关提出申诉，也可以向同级人事仲裁机构提出仲裁申请。复核、复查决定或仲裁决定应当在规定期限内做出。
第四十二条对行政过错责任人做出的处理决定，依照人事管理权限，应当报送同级监察机关和人事部门备案。
第六章附则
第四十三条本办法由辽宁省国土资源厅负责解释
第四十四条本办法自二○○五年九月一日起施行。辽宁省国土资源厅二○○○年十二月十三日印发的《辽宁省国土资源部门实施错案和执法过错责任追究办法》同时废止。
